将外来女工的安全与健康作为一个研究课题，主要是经验的提醒。
从1993年起，笔者和合作伙伴开始了对从农村外出务工女性的研究，我们主要的关注点在于外出经历给这个群体带来的影响。长达10年中，我们前后做了若干项调查，①访谈了上千人。首先是无意中听到一些案例，比如1996年夏天，笔者去广东南海看望一位以前调查过的打工妹文妹，聊天中她心有余悸地谈到一位女老乡前不久猝死，她是这样描述的：“下班时大家都急得往外走，她撞到那个（车间）门上，倒在地上，人一下子就不行了，连句话都没有说”，我问“那个女孩过去有没有病？”文妹说“她上班晕倒过，歇一歇就没事了”，我又问：“车间里还有没有其他人晕倒过？”同文妹一起来的几个四川打工妹说“有的呀”，然后她们七嘴八舌地讲述了从外厂工人、从老乡处听来的年轻的外来工猝死的事例。这件事情给笔者印象深刻，我意识到，这些被“个人化”了的外来工的健康问题，其实是与工作密切相关的，而且是与她们的流动人口身份相关的；同时，一些偶然的机会，笔者进入一些与职业伤害有关的课题，比如对原深圳致丽玩具厂火灾受害打工妹的追踪调查，对正在诉讼中的工伤打工者的调查，等。我一遍又一遍听到伤残者和遇难者家属的诉说，亲眼目睹他（她）们的痛苦和无望，对我的震撼和冲击难以言表。生命和身体的伤害是万劫不复的。对于这些仅仅拥有身体――劳动力资本的打工者来说，身体的伤害带来的后果是一连串的：首先是家庭被拖入经济困境，随之导致个人地位和家庭地位的下滑，并可能出现个人精神心理危机以及家庭关系的变化。特别是女性，在现有的文化下，身体的受损使未婚女性在婚姻市场中贬值，对已婚女性来说，如果身体的伤残影响到她在性别分工中责任的承担，就很可能在家庭关系中处于不利地位。对于关注农村外出女性群体的命运的研究者来说，是不可能不关注这个问题的。
以后笔者在设计和参与的各种调查中，都加入了询问在外期间有无受到身体伤害的问题。无论是文献资料还是调查结果都表明，农民工外出过程中发生种种事故并不是个别的、偶然的，至少比较起其他人群来说，这种概率是很高的。这首先因为他们是流动人群，比较
①主要有：1994年5－6月在广东省珠江三角洲所作的“外来农民工调查”，该调查由中国社会科学院社会学研究所课题组与中山大学合作完成。见“外来农民工”课题组，1995。简称“1994年广东调查”；1995年对湖南一个村级个案的调查，以及该课题的个人访谈等，见中国社会科学院社会学研究所“农村外出务工女性”课题组，2000；1994年对北京市郊乡镇企业外来女工的调查，该调查为北京市妇联课题，成果亦收入前书中。简称“1994年北京调查”；1998年、1999年、2000年对四川、湖南和广东部分地区所作“农村外出女性访谈”，以及在四川和广东两地所作的镇级个案调查，调查由中国社会科学院社会学研究所课题组与四川省妇联及中山大学合作完成，成果尚未发表。其中四川部分简称“1998年四川调查”；2000年9月对“农村有外出经历的群体” 问卷调查，该调查是全国妇联、国家统计局“第二期中国妇女社会地位调查”的一个分课题，由中国社会科学院社会学研究所承担。以及2001年该课题在四川和广东的个人访谈。成果尚未发表。简称“2000年全国调查”； 2002年12月在南方某省所作“外来工需求”调查，该调查是由清华大学当代中国研究中心与该省妇女干部学校合作完成。简称“2001年广东调查”； 1999年－2000年期间所作对某玩具厂火灾受害打工妹的追踪调查，成果见谭深等，2001； 1999年－2001年对工伤者调查以及对一项女工的集体行动的调查，成果尚未发表；等。文中凡出现这些调查的数据均用简称。
起稳定人群来说是一个高风险人群；但是更重要的是这个人群的不利的社会地位。作为农民工和外来劳动力，本来他们从事的大多就是城市人或本地人不愿做的繁重和不安全的工作，加上许多雇主或企业为了降低劳动力成本，不能提供起码的安全措施和必要的培训，使得农民工成为近年安全事故的主要受害者。
而安全事故发生之后的补偿机制――社会保险制度，相对于激增的安全事故，其发展和完善的速度却相对缓慢，大量死伤残病的农民工或家属得不到应有的补偿，结果，本来应当由企业、（流入地）政府和工人共同承担的安全风险，往往由农民工个人、家庭承担起来，给打工者和他们的家庭带来极大的痛苦不幸，从某种意义上说，给农民工所在社区的可持续发展，进一步说，给中国农村的可持续发展造成不利影响。
就目前来说，在这个题目上的系统研究成果是不多的①，本文算是笔者一项研究的开端。这项研究将力图将农民工外出过程中可能遭遇的安全和健康问题与具体的制度、再与更大的社会经济背景联系起来，考察其结构性和制度性原因，并且与实践结合，在可能的方面提出建议。从本课题（中国社会科学院妇女研究中心“社会转型期的妇女问题”）的角度出发，本文重点分析农村外出女性在工作中所遇到的安全和健康问题，因此将研究对象主要定在相对于流入地而言的“外来女工”。但是作为背景，外来女工大量的安全健康问题与她们所属的群体中的男性是一样的，因此，本文交替出现“农村外出人群”、“农民工”和“外来女工”的称谓，其强调的范围有所不同。而本文的目标旨在归纳、梳理和提出问题。
一、高风险社会的高风险人群
（一） 高风险社会的形成――严峻的公共安全和公共健康问题
因公共安全和公共健康问题引发的意外死亡，是人类非正常死亡的第一原因。即使是发达国家，也不例外。在全球范围内，每年有350万人死于意外事故。②
对于发展中国家和正处于社会转型的社会来说，公共安全和健康问题则更为突出。
当代中国的开放促进了中国经济的发展，也增加了社会活力。人们的发展空间扩大，选择机会增加，社会流动性增强，这些都是社会进步的标志。
另一方面，高活力的社会也是高风险的社会。近年，国内公共安全问题突出，2001年4月召开的“全国治安工作会议”指出，现在刑事案件总量上升，爆炸、杀人、抢劫、绑架、投毒、拐卖妇女儿童等严重犯罪活动猖獗③。根据疾病监测和伤害流行病学会公布的调查结果：我国伤害死亡率在死亡原因中在上世纪50年代居第9位，70年代居第7位，自90年代以来一直居第4位。④根据国家经贸委和卫生部的公开数据，尽管事故死亡人数在国家强力介入下，连续几年有所下降，但全国平均每天由于各类事故死亡近300人，有近千人受伤⑤；卫生部据不完全统计，全国有50多万个厂矿存在不同程度的职业危害，实际接触粉尘、毒物和噪声等职业危害的职工有2500万人以上。⑥
由此，“社会治安”与“贪污腐败”“环境污染”“失业下岗”“社会保障”等一起，是大众最为关心的公共话题之一。近几年，火灾、爆炸、交通事故、矿难等特大事故频发，更引发了人们对公共安全的关注和忧虑；随着SARS流行，公共健康问题也成为另一个敏感的话题。
① 在本文行将完稿时，刘开明《身体的价格――中国工伤索赔研究》（人民日报出版社，2003年）出版，这是笔者所见的第一部对同类群体安全健康有关的系统研究著作。最近又得知，广东省有几家研究单位和NGO组织正在开始对外来工的工伤或职业中毒展开研究，希望他（她）们的成果早日问世。
②曾文广：“警惕：公共安全中的‘隐形杀手’”，《劳动报》2003年2月24日。
③ 《中国法律年鉴2002》第139页，中国法律年鉴社。
④曾文广：“警惕：公共安全中的‘隐形杀手’”，《劳动报》2003年2月24日。
⑤“国家经贸委主任 盛华仁(2000年4月7日)电视电话会议上的情况通报”，《国家经济贸易委员会网站》。
⑥《健康报》2001年12月19日。
从历史上看，社会剧烈变迁中出现的失衡、失范是任何社会都难以避免的。亨廷顿曾说，现代性产生稳定，现代化过程引起不稳定。但是，如果在一个社会中，公共安全和健康问题集中于某些群体，其伤害的后果，主要由社会的某些群体承担，就不是一般的公共安全和健康问题，而是社会公平的问题。在考察其成因和解决方式时，就不能仅仅从公安的、医学的等技术性角度出发，而要考察问题的社会性和结构性原因，考察每一个问题与哪一项具体的制度相连，从改变具体的制度入手，逐渐改变某些不合理的结构。
（二） 流动人群――安全和健康的弱势群体
经贸委和卫生部在历年公布有关统计数据的同时都指出，发生伤亡事故最多的是乡镇、私营、“三来一补”企业和个体工商户，约占事故总数的80％以上。农民工、外来工成为伤亡事故的主体，约占伤亡事故总数的80％以上。北京市劳动局的统计，１９９４年外地农民工占当年全市因工死亡总人数的54.1%，１９９５年上升到75.8%,１９９６年仍然占69.8%。①另一数据显示，83％的乡镇企业存在不同程度的职业危害，其中60％的企业没有配备任何防护设施。②
零点公司调查分析认为，公众的安全感与收入水平基本上呈正相关关系③，就是说，越低收入的群体公共安全感越差。可以说，在普遍感受到公共安全和公共健康问题的威胁同时，真正承受后果的，是那些社会的弱势群体，一部分是城市和农村的贫困人群，另一部分就是城乡间的流动人群――主要是那些农村外出务工人群。
目前没有专门针对农村外出人群安全和健康的调查，据笔者的归纳，这一人群面临的安全和健康问题有这样几类：
第一类：人身和财产安全
交通事故。特别是每年的春运高峰，火车、汽车的各种交通事故令人触目惊心。2001年是个高潮，春运6天发生的仅特大交通事故17起，造成70人死亡、62人受伤。④以至有人发出“春运命贱”的沉痛呼声。日常的交通事故也以外来工为主。
失踪。没有统计。但是从外出者的行为方式和一些个案可以说明这是一个潜在的问题。首先外出者流动性强，比稳定的居民更难把握他们的去向。近些年，由于通讯的发达，许多外出者与亲人的联系从信件、电报发展到电话，使得很多家庭不知道自己的亲人具体在什么地点。再者，由于各种原因，招工中借身份证是非常普遍的现象，制作、使用假证件也是屡见不鲜的，这样，事实上如果不是特殊需要，大量流动者的的真实身份是弄不清楚的，因此有相当数量意外死亡者的身份也就难以辨明，也有些人为躲避某些情况，有意隐瞒身份，对于其家庭来说，就是“活不见人，死不见尸”。
受到人身攻击，包括被杀害和被殴打。虽然没有统计，但是从见诸报端的个案可以看出，被杀害的人中流动人口占相当大比例；很多杀人案件在没有破案之前，被害人身份是不清楚的，其中流动人口的可能性要大于本地人口；此外如前所述，那些失踪的外出者有些事实上已经被害，只是没有被证实。而被殴打的情况可以从我们2002年[找文章到大秘书-/www.damishu.com-一站在手，写作无忧！]广东调查中⑤略见一斑，被调查者中有5.7％说他们在外出期间曾经被（不同的人）所殴打。
被抢和被偷。在我们所有的调查中都遇到这样的个案，其中2002年广东调查专门询问过这个问题，结果分别有12.1％和27.1％的人曾经遭遇抢劫和偷盗的情况。
妇女被拐卖。20世纪80年代以后国内拐卖妇女现象开始引起社会的注意，政府曾在1991
① 王陆昕“外地农民工因工死亡忧思录”，www.qianmen.com.cn
② “保护劳动者健康权益 全国人大通过职业病防治法”，《新华网》2001年11月02日。
③ 零点公司“公共安全：不可忽视的话题”，www.horizon.com
④“春运6天发生特大事故17起 共造成70人死亡”，《法制日报》2001年01月19日。
⑤ 需要说明的是，我们调查的是在外期间所遭遇的情况，并没有询问这些伤害发生的地点，因此，有些情况可能不是在广东而是被调查者在其他地方时发生的。下文同。
年、1993年和1995年分别进行过三次大规模“打拐”行动。但是这种问题没有被遏制住，特别是1998年以后，政府的投入的力度加大，拐卖人口的立案数也在上升，形式也有很大变化，其中之一是在劳动力市场以介绍工作为名的拐卖。①目前没有相关的统计，但2001年云南有关项目②研究者告诉笔者，多数被拐卖的妇女是在外出找工作过程中被骗的。笔者对四川竹镇调查中也听说有4个该镇女性在广东找工作时被拐卖，在1994年合作者在广东作的30例访谈中也有3例涉及这类事件③。
女性被强奸。这本来是一个敏感的问题，笔者相信事实的情况一定高于反映出来的数字。但即便如此，笔者和其他研究者的调查仍然发现为数不算少事例。2002年广东调查有1.8％、1994年北京调查有0.1％④的女性反映在外出期间遭到强奸；另有河北大学等单位的研究者对河北等地私营企业打工妇女的调查，自述被强奸的占1.4％⑤。
第二类：生活安全和健康
食物中毒。据报载案例，外出打工者在食堂或工地集体中毒的重大事件屡屡发生，如仅“新浪网” 2000年一段时间内，就连续报道了若干起打工者有关事件：8月16日广州市一工地66人食物中毒，8月24日深圳一工地60人集体食物中毒，9月7日深圳百余员工集体食物中毒，9月14日天津一工地55名外地民工集体食物中毒，9月28日福建一企业近50多名员工食物中毒。⑥2000年全国调查2.7％农村外出人员、2001年广东调查有4.5％的外来工反映，他们在外期间曾经发生过食物中毒。
生病。流动打工者在外期间最害怕的事情就是生病，特别是重病，不仅不能再工作，而且可能将辛苦得来的收入付诸东流。据李强教授在北京的调查，外出以来生过病的比例2001年为36.4%，2002年则为46.0%，2001年，13.5%的农民工生病在3次及以上，2002年则有17 %的人生病在3次及以上。有些人甚至多次生病。⑦我们则专门询问了生重病的情况，2000年全国调查有9.4％、2002年广东调查有13.7外出以后曾经生过重病。如本文开头所述，年轻外来工猝死的情况也并非罕见。根据中山医科大学和当地公安局的统计研究，近年年轻外来工在睡眠中因不明原因死去的案例逐年增多，仅2001－2002年，东莞发生的案例就近百人（东莞500万外来工）⑧。如果加上其他病症猝死的案例，只能大大高于这个数字。
传染病。2003年SARS流行期间，广东、山西、北京的民工“非典”患者分别占当地非典患者总数的10.2%、6.7%、6.2%⑨。事实上，SARS的高发人群并非农民工，但是由于农民工居住和工作环境往往人员密集，卫生条件又差，因此一旦发生流行病，比其他人群更难以控制。
性病、艾滋病。2001年中国卫生部宣布， 中国可能有60万名艾滋病毒感染者。在2000年， 被统计的病例数仅仅为2万例。 而根据联合国艾滋病规划署（UNAIDS）的估计， 中
① 参见谭深、马春华：《中国妇女发展的现状与趋势》，汝信、陆学艺、李培林主编：《2002年：中国社会形势分析与预测》268页。
②云南省为全国妇联和国际劳工组织合作的国际合作打拐项目试点地区。见《中国妇女报》2001年3月24日“综合新闻”。
③见中国社会科学院社会学研究所“农村外出务工女性”课题组：《农民流动与性别》（中原农民出版社2000年版）中对“酒店服务员树芳”、“绘画助手玫红”和“清洁工许玲”的访谈。
④ 重申一下：本文引用的外出者被伤害的数据只是强调某一事实的存在，如前所述，这些事情只是外出期间发生的，不一定发生在调查地点，因此，不能据此对不同的地点之间作比较。下文不再说明。
⑤ 吕红平、吕文俊、包芳、李瑞林、孙平：《规范企业行为，维护妇女权益――中小型私营企业权益保护问题研究》，载刘伯红主编：《女性权利――聚焦〈劳动法〉和〈婚姻法〉》，当代中国出版社2002年版。
⑥ 上述报道见http://www.sina.com.cn： 2000年08月16日12:04 南方网，2000年08月24日10:38 南方网，2000年09月14日09:59 天津日报，2000年09月28日17:40 厦门晚报，等。
⑦李强、唐壮：《城市农民工与城市中的非正规就业》，《社会学研究》2002年第6期。
⑧ 成建定、陈玉川、曾家乐、李杰、陈兴武、王忠平、石尖：《东莞地区外来工青壮年猝死综合症的流行病学研究》，《法医学杂志》2002年第3期。
⑨ http://www.sina.com.cn 2003年05月10日23:01 中国新闻网。
国艾滋病毒感染者的人数有100多万，甚至或许相当于这个数字的两到三倍。流动人群今后几年将变成中国艾滋病毒感染群体的最重要组成部分。其中嫖娼卖淫虽然并非艾滋病第一感染渠道，但是确为艾滋病和性病的高危人群。根据中国警方的估计, 目前中国的妓女大约有4百万。①
生育和性健康。在中国特别是城市孕产妇死亡率大幅度降低（全国从1990年到2000年，10年间下降了44%②）的情况下，流动人口中的孕产妇死亡率却在升高。据广州市卫生局统计，2000年在广州市的流动人口孕产妇死亡例数比1999年增加了一倍，是1996年的４.６倍。据分析主要是由于经济原因没有进行正常的产前检查，不愿住院分娩，而宁愿冒着生命危险接受非法接生，由此造成的死亡占到一半左右。③另一个比较突出的问题是人工流产对女性带来的伤害，在外来人口集中地区的医院，未婚外来女性的人工流产所占比例大，而且往往得不到应有的照顾和休息。
第三类：精神健康
大量的调查显示，由于各种原因，外出打工者经常可能陷入精神高度紧张之中。比如往返交通中长时间的拥挤疲劳，流水线上单调紧张的工作，失业或意外事件造成的焦虑，因恋爱婚姻等问题造成的烦恼，以及孤独无助等感觉，都可能成为精神疾患诱发的原因。我们2002年的广东调查中，有27.4％的人曾经出现精神极度紧张的情况；2000年全国调查有0.7％的女性、0.5％的男性自述在外期间曾发生精神失常现象；此外，与精神压力有关的自杀案例也不在少数。
第四类：职业安全与健康
工作的稳定。对于外来工来说，失业的影响可能要更甚于本地人。因为没有工作就成为“三无人员”，失去在当地居住的合法性，随时可能被收容遣送，④这是令外来人员最心悸的情况。当然，没有工作就没有收入，对于本来收入就不高，而且主要收入都寄回家中的外来工来说，维持基本的生活都有困难，如果没有亲友的帮助，便会陷入绝境。而我们在广东的调查和李强教授在北京的调查⑤都显示，外来工“失业一个月以上”的情况非常普遍，广东调查中有1/3的人在外期间曾遭遇此类情况，而北京调查则达到100％。两地都有1/3的人曾经陷入“身上没有一点钱”的困境。
劳动场所的安全。比如空气中化学物质和粉尘的指标、危险品的存放和使用、防火措施、作业空间、机器的安全措施和维修等。如果不能达到一定的安全标准，直接的后果是对于劳动者的身体伤害。近年多发的情况主要有：
工伤事故。对于外来工来说，近年主要的工伤事故有：矿山和建筑工地的塌方、瓦斯爆炸；机械操作事故；企业的火灾，等。如据《工人日报》报道，深圳市1998年外来工中，经工伤鉴定的1.2万人，平均每天31人因公致残；死亡80多人，平均每4天半有1个人因工伤死亡。⑥一位在广州市专门帮助外来工的机构负责人估算，珠江三角洲企业每年发生断指事故的个案至少有3万宗，被切断的手指头超过4万只（平均每天111只）。另一位常驻珠海免费帮助外来工打官司的法律援助者则推断，珠江三角洲企业每年有8-10万宗的断指个案。以至当地专门的手外科从无到有，现在整个珠三角地区这样的手外科中心超过30家。
① 《中国的艾滋病危机》, http://health.sohu.com/89/52/harticle16355289.shtml 。
② 参见谭深、马春华：《中国妇女发展的现状与趋势》，汝信、陆学艺、李培林主编：《2002年：中国社会形势分析与预测》第263页。
③记者曾文琼：《广州：流动人口母婴安全问题亟待解决》，《南方都市报》2001年3月9日。
④ 收容制度在2003年6月经国务院公布取消，代之以救助制度，这对改善外来人口地位是非常有利的举措。
⑤ 广东调查为2002年调查，尚未公开发表；北京的调查见李强、唐壮：《城市农民工与城市中的非正规就业》，《社会学研究》2002年第6期。
⑥ 记者孙覆海：《去年伤残万余人 死亡八十多人 深圳部分外来劳务工劳动安全状况堪忧》，《工人日报》1999年3月31日。
①
职业病。卫生部的一份报告指出，中国的职业病例呈上升趋势，1999年共报告发生各类职业病患者1万多例，而2000年增加了14.5％。其中主要是粉尘和化学品中毒，统计显示，现累计有42万多人因大量接触粉尘而患尘肺病；而全国接触有害作业工人计1414万名，每年报告各类急、慢性职业中毒数千人，死亡数百人。其中三资企业和乡镇企业的职业病上升最为明显，据查，83%的乡镇企业存在着不同程度的职业危害。②我们的调查中自认为曾经有过化学品中毒经历的打工者数字分别是1.7％（2000年全国调查）和9.8％（2002年广东调查）。
工作过于劳累。1994年调查广东工厂外来工在前一年有半年以上在加班的人占50％以上，28％的人12个月都在加班，只有不到10％的人没有加班。可见加班是工人超时工作的主要原因。而有加班时每天平均工作时间为12小时，1/3的人超过12小时。 而2002年调查广东外来工每天平均工作时间9.7小时，其中12小时及以上的占1/5，总体情况似乎好于1993年。但是超长时间的加班仍然不乏其例，有5.8％的人最长连续工作在24小时以上。近年媒体屡屡披露打工者的“过劳死”案例，过度劳累仍然在威胁着外来工的健康和生命。有43.4％的人下班后感觉“疲劳”，其中12.3％的人感到“非常疲劳”。2000年全国调查有3.8％的农村外出者曾在工作时晕倒，2002年广东调查这种情况达9.2％。而疲劳后发生工伤事故的可能性大大增大。因此，要降低工伤事故的发生率，就要解决严重的超负荷工作问题。
几乎可以肯定，作为流动人群，上述安全和健康的事故的发生率，要高于稳定的人群。而任何一个事故发生，都可能导致农民工个体命运的逆转，滑向弱势群体的最边缘部分。
二、外来女工的安全与健康
以上梳理了以农民工为主体的外来务工人员在外出期间所遇到的安全与健康问题。从本课题的研究对象出发，本文进一步重点分析其中在工厂的女工的安全与健康，而且主要是与职业相关的那些问题。
据国家统计，近年发生的职业危害的案例，主要是粉尘和化学品中毒，粉尘引起的职业病是矽肺，主要发生在矿山和建筑业，而那是男性工人集中的地方；化学品中毒主要发生在制造业，特别是加工企业中，那是女工集中的地方。而且，这种场所的火灾事故人员的伤亡也非常惨重。
（一）中毒――高发的职业病
从上个世纪90年代起，急性的、恶性的职业中毒事件和火灾事故就不断见诸报端。据卫生部统计，1999年中毒事件比1998年增加１５．３％ ，中毒人数增加４７％，死亡人数增加６７．７％；2000年比1999年同期，发生中毒起 数增加了１６６．７％，中毒人数增加５４．５％，死亡人数增加１９２．９％。卫生部有关人士称，由于掌握的情况有限，职业中毒的实际状况远比通报情况严重得多。③这些事件的受害者主要是女工。
比如苯中毒，苯是强挥发性胶水粘合剂。在鞋类、箱子包类生产中经常使用。超浓度的“三苯”对人体的危害是极大的。它对造血系统和神经中枢有直接的伤害。长时间接触，轻则头晕、厌食、记忆智力衰退，重则产生再生障碍性贫血导致死亡。更多的影响则是慢性的，甚至会导致癌变，生出畸形儿。
1996年初，《中国妇女报》连续报道了福建莆田市女工苯中毒事件：从1984年外资鞋
①黄钙：《工伤调查》，转引自http://www.zhoulitai.com/gongshang.htm 。
② 参见：《〈职业病防治法〉将出台 中国立法保护劳动者健康》，原载新华网，转引自三九健康网http://ycwb.999.com.cn/professional/rule/200112/11707820011219.htm ；记者蓝燕：《卫生部忠告用工单位：违反职业病防治法将被重罚》，《中国青年报》2001年11月2日。
③ 《卫生部加大公共卫生执法监督力度 中毒放射污染事故频发》，《中国妇女报》2000年6月24日。
业企业进入到1995年，拥有11年发展历史的莆田三资鞋业中，只有一家装置净化治理设施。在这些鞋厂中， 有30%的女工要直接从事有毒有害工种，而弥漫于整个厂区的超标废气则侵害着所有员工。据莆田市环境监测站检测，莆田市区大气中“三苯”检测抽出率高达60%，超过居民区最高允许浓度30%以上。按规定，鞋业女工每年必须接受体检。卫生部门开展体检很困难。一位老板更露骨：“一体检就会误工，你们不要检算了，多少体检费我们照付。”①这件事情经媒体报道，震惊了高层，经李岚清副总理干预，才出现一定的转机。
事隔6年，2002年3月，媒体又揭露出河北高碑店市白沟镇的一项中毒事件，在这一事件中，由于长时间接触有毒粘胶剂而且通风条件非常差，导致25名农民工发生苯中毒，其中有5位打工妹死亡。白沟镇是全国最大的箱包集散地，大多数个体作坊生产条件简陋，一些作业场所有毒气体浓度高，作业人员未配备职业病防护用品，有的作坊老板甚至让农民工吃、住、工作在同一房间。此事件再次震动高层，国务院发出通报，并成立专项整治工作领导小组，在全国开展了专项整治工作。
经2002年8月－200年月整顿工作，一些被媒体曝光的著名案例被重点处理：比如白沟镇查封了不合格企业 802家，关停731 家，②12名作坊老板被判有期徒刑；与莆田市一样，福建省泉州制鞋业快速发展，但苯中毒事件时有发生，仅2002年整顿中已发现8例。此外，另一种有毒化合物胶水“酚胶”中毒者中发现32名工人发病③；查处了2002年5月发现的广东东莞台资企业安加鞋厂13名女工中毒事件；查出浙江海正药业公司，一女工怀孕后一直在生产线上工作了近6个月，后生育畸形儿。该生产线先后有3名怀孕女工流产④；黑龙江省望奎县一鞋底加工部在2001年10至12月由于苯中毒1人死亡、10余人患病⑤；查处了2002年3月北京天晔公司在丰台区一个加工车间的苯中毒事件，该事件中有两人死亡，13人诊断为慢性苯中毒。等等。
更应当引起注意的是，整顿中发现没有依法申报职业病危害项目的占被检查单位的53.8%、缺乏个人防护的占30.2%，被检查工人中疑似职业病的占5％⑥。以此推论，仅在职职业病疑似工人即有12.5万人，根据外来工流动性大、多数人有病后采取回乡方式以及职业病具有潜伏期等特点，如果没有普查性行动，职业危害的真正后果其实是难以查清的。它的后果很大程度上只是转移到了受害者本人和家庭身上。
（二）致命的火灾
20世纪90年代初，仅在珠江三角洲的外资企业就发生了两场伤亡惨重的火灾：一场是1991年东莞兴业制衣厂大火，死亡女工72人，受伤47人；另一场是1993年深圳致丽玩具厂的大火，烧死87人（其中女工85人），烧伤51人。这两场可称为“世纪大火”的灾难震惊了全国乃至亚洲地区。1993年11月26日，国务院办公厅即转发了公安部关于当前火灾情况和进一步加强消防工作意见报告，该报告指出，“近几年来，我国城乡火灾损失每年以２０％的速度递增。是建国以来火灾最为集中、损失最为严重的时期。”⑦然而距该报告17天后，福州市经济技术开发区一台商独资企业又发生了火灾，使60人丧生，8人烧伤。除工厂火灾外，还有为数不少的发生各种酒楼、市场等外来女工集中的工作地点的火灾。
① 《中国妇女报》1996年1月16－23日。
②《全国有毒有害化学品专项整治工作简报》2002第22期，http://www.moh.gov.cn/was40 。
③全国有毒有害化学品专项整治工作简报2002第31期：工会系统在专项整治中充分发挥作用，http://www.moh.gov.cn/was40 。
④ 同上。
⑤ 同上。
⑥《全国有毒有害化学品专项整治工作简报2003年第11期：卫生部党组听取有毒有害化学品专项整治工作汇报》，http://www.moh.gov.cn/was40。
⑦中国消防网络www.china-fire.net
比发生的火灾更为普遍的，是各类企业中的火灾隐患，包括不遵守有关安全规程、作业空间狭小、防火通道不畅、消防设备不完善等，而车间、仓库、宿舍“三合一”状况，和在车间、宿舍的窗户等地安装防护网的作法，由于在火灾发生时对工人的生命威胁最大，早被明令禁止。19年颁布的《中华人民共和国消防法》第15条明文规定：在设有车间或仓库的建筑物内，不得设置员工集体宿舍。但是这样的情况屡屡发生。比如笔者调查的致丽玩具厂，即仓库和车间在同一座搂上，两侧的楼梯被封死一侧，几百工人只能从一狭窄的楼梯逃生。车间的窗子原来也被防护网封住，被整改后部分地方松动，但并没有完全拆除。其中部分工人就从楼上跳下逃生，否则遇难者人数还会更多。 1999年广东境内发生的四起特大火灾，烧死65名工人，伤亡惨重的原因，无一例外的是因为火灾发生后，工人被关在防盗网内无处可逃。然而，羊城晚报记者随市公安局专项检查组检查时看到，仅广州市大量的工厂车间、集体宿舍，仍在使用防盗网。比如在某区一幢七层楼的民房内的工厂中，“打开铁门进去，但见一楼车间内几名工人正在忙碌，机器、衣料堆得一地，地上满是烟头。登上狭窄的楼梯，发现二楼车间小小一块地方挤了３０多名工人，出口很小，白色的防盗网闪出金属寒光。从一楼至七楼没有阳台，窗户无不被结实的防盗网围得严严实实。”但“据当地派出所干警介绍，这家工厂在当地已经算好的了，该村类似这样的火灾隐患大且安装有防盗网的工厂，估计有三位数之多。” 而另一组检查组在某制衣厂遇到的情况，更让人吃惊。“该厂是典型的工厂、仓库、宿舍‘三合一’，通道七弯八拐，没有疏散标志，灯光昏暗，每层楼都被阴森森的铁门和防盗网包围。车间里，布料到处扔；面积很小的宿舍里，床位密密麻麻，住着１３０多人。”①为什么企业老板如此偏爱防盗网？老板的本意是为防止工人偷拿产品和管理的方便，但结果是火灾发生后使深陷火海的工人无处逃生。
又比如福建省晋江，也是中国经济发展最快的地区之一，但是“三合一”厂房现象比比皆是。“一些三资乡镇和私营企业，为了缩减成本，便于生产和管理，经营业主将车间和仓库设在下层，而把员工宿舍设在上层，彼此之间没有防火、防烟分隔，许多厂使用的生产原料和生产的成品是易燃或燃烧后可产生有毒气体的物质，这种厂房一般都没有良好的疏散通道，或者有通道也为了防盗等原因而锁上，⋯⋯因而‘三合一’厂房一旦发生火灾，往往造成群死群伤。”晋江近年的火灾死亡人数中，因‘三合一’厂房火灾死亡人数占了近一半。1997年陈埭镇裕华鞋厂造成32人死亡的特大火灾发生后，市政府先后开展了20多次拉网式大检查，但由于种种原因，“三合一”企业整治效果始终不甚理想，该市的“三合一”企业或“回潮”“三合一”厂房仍有几千家，潜伏着随时发生群死群伤特大恶性火灾的危险。②
针对这种情况，各地都采取了各种措施，如广州市和深圳市分别在1999年和2000年制定了有关条例和规定，再次明令拆除工厂防盗网和禁止“三合一”“二合一”厂房现象。在政府的强力干预下，就所能得到的资料看，2000年以后，广东省特大火灾中因上述现象引起的工人大量死亡的恶性案例再没有出现过。
（三）以健康为代价的加班
对女工健康有直接影响的还有工作时间。如本文前述，外来工超时工作的现象极为普遍，特别是女工集中的劳动密集型企业，成为难以根除的顽症。1994年我们第一次在珠江三角洲对外来工调查时，几个镇的政府官员都说，“所有的工厂没有不加班的”。到2002年底最后一次调查，加班和超时工作仍然是损害外来女工健康的重要问题之一。
而为什么加班和超时工作如此难以禁绝呢？从工厂的角度讲，加班现象严重的往往是那些加工企业，为了赶订单的工期，强迫工人日以继夜地加班；从外来工的角度来说，有一种说法，认为工人“愿意多上班”，比如那些从事计件工作的女工，她们的超时劳动就是“自
① 羊城晚报电子版www.ycwb.com.cn 。
② “告全市企业家书”，晋江消防信息网http://www.jjxf.cn/letter1.asp 。
愿”的。从现象上看，确实存在工人们愿意加班的情况，如笔者在分析致丽玩具厂打工妹的信件①中，就发现打工妹们并不认为12小时是不正常的，相反8小时工作才是不正常的。一位打工妹说，“现在我厂缺货每天只上八个小时，这个月可能只有百把元钱。” “我们还是想加班，不加班也就白白的玩过去。”
打工妹们为什么愿意加班呢？因为“主要的是靠加班才有点工资。”同样在该厂，有一张工资单上记录着一位叫小梅的女工1992年12月份的工资状况，“姓名：王小梅；出勤天数：30；日薪工资：43.10；超额奖：23.50；加班工资：52.80；记件工资：234.60；勤工奖：30；扣伙食：62.0;扣住宿:5.0;扣劳务:1.0；合计工资：316.0。”12月，正是玩具生产的旺季，应当说这是小梅收入比较高的一个月，也不过是300元出头。②按我们1994年的调查，这是当时外来女工收入的中等水平，高于这个水平就相当不容易了。有一位女工写到，她所在的厂“相当可以”，每天上班11个小时，“有的一月可使（扣除吃住等开销净得）一二百，或二三百，多的五六百”；还有一封信说：“我实在太累太累。现在累得我身体才８２斤体重”，但她连续两个月工资加红包领到700多元，她说：“虽然好累，但是能有这样的代价”。③从某种意义上说，女工们为了得到一定的收入，以自己的健康作代价。
但是更多的情况下，加班和超时工作不是自愿而是被强迫的，特别是工作的时间和强度超出她们身体的承受力时，女工们反映出强烈的不满和无奈。同样是上述信件中，一位女工的工厂一天工作15个小时，尽管“工资是多劳多得”，但是“一块儿来的人都受不了”；另一女工说，她觉得上班好烦，天天加班到十点，有时还加通宵，“前些天每天晚上加班至两三点，就是前天至昨天连续上班有二十七个小时之久”，“赶货累死人”。
长时间的超时劳动已经造成了严重的后果，尽管没有准确的数据，但本文一开头所提到的猝死现象不乏其例。如2003年7月，据《广州日报》报道，“在竹料镇某电子厂，一个17岁的女工上班才6天就加了48小时班，结果因劳累过度死在宿舍”。这位名叫孙艳的女孩进厂的当晚就被叫去上班，因为厂里工资较低，“一个班8小时才9元钱左右，只有加班才能挣得到钱”，所以厂里的女工都被逼着拼命加班，每天加班5~6个小时是常事。7月6日，孙艳先上了4个小时的班，然后从晚上11时一直加班至7月7日的8时，那段时间天气闷热，但工厂为了赚钱，封闭的车间一直关着空调只开风扇，再加上通宵加班，这名年轻的女工睡倒在宿舍的床上就再也没醒过来。孙艳的死引起工友们对厂方的愤慨，尽管她们连她的名字都不知道，但是同时有6个人向同一家报社报料，才使这件事情在媒体曝光。④
三、职业伤害的后果和性别意义
每当一次较大的安全事故发生，都会有对事故所造成的损失的估价，这种估价，常常用“直接损失多少多少万元”来表示。但是从农民工的角度看，就绝不是经济损失和数字所能概括的。
（一） 艰难的医治和索赔
一旦发生职业伤害的事故，受害者和亲属一方面急于医治，另一方面就是寻求补偿。他们要与医疗部门、医疗鉴定部门，与劳动部门、厂方有关部门，甚至法院等诸多部门打交道。作为体制的边缘群体，外来工对有关的法律、政府的运作等知之甚少，而这一过程会遇到大量的法律问题，仅仅是程序已经是非常复杂了。这个时候他们迫切地需要完善的社会保障机制对他们的保护，而在这一机制中最重要的是政府的责任。但是实际情况如何呢？
① 参见谭深：“打工妹的内部话题──对深圳原致丽玩具厂百余封书信的分析”，《社会学研究》1998年第6期。
② 谭深等：“泣血追踪――原深圳致丽玩具厂11.19大火受害打工妹调查纪实”（上），《天涯》2001年第3期。
③ 同注①。
④大洋网：http://dailynews.dayoo.com/content/2003-07/09/content_1139793.htm 。
首先，工伤保险、医疗保险等制度的覆盖面低，大量外来工从来就没有进入到这个体制之中，特别是那些小企业加入工伤保险的比例非常低，为员工买医疗保险的就更少。在这种情况下，发生了工伤、职业中毒或其他工作中的意外事故，外来工的医治和补偿就往往依靠老板的良心，或由外来工和他们的亲属与老板的交涉。结果往往是外来工忍气吞声，接受不合理的低赔偿。笔者1999年调查的一个村，当时村里有3人受工伤返乡，5人工伤死亡。死者最高的赔偿1万多，最少的6千多元，还包括了路费和丧葬费。一位严重烧伤者因为老板跑了，当地政府不管，没有得到赔偿。
其次，是外来工在医治和索赔上的“无助”。即使企业为员工买了保险，或外来工依法提起诉讼，仍然有繁多的程序，每一步都需要有关机构的配合和秉公执法。但是实际情况经常并非如此。有些厂方为了逃避医疗费，使工伤外来工失去可能的救治机会，加大身体的痛苦；有些外来工一离开医院，就被工厂辞退，连住的地方也没有了。同时在利益的驱动下，一些地方政府有关部门，帮助厂方对付受伤的外来工，或者尽量减少政府保险机构应承担的责任。在这样的夹击下，使本来就处于弱势的外来工，更陷入孤立无援的境地。在笔者的访谈个案中，遇到相当多这样的案例。
女工LU，在操作机器时一只手的皮肉被拉掉了，但是骨头是完整的，还会动。医生告诉她，有两种办法，一种可以保住手，但要做多次手术，另一种就是锯掉手。LU哭着说，她没有了手就什么也不能干了，苦求医生保住她的手。但是老板娘一听说需要五六万元，就劝她锯掉手。最后，她在病痛折磨得不清醒的情况下糊里糊涂地把手锯掉了。老板给她3万块钱让她回家，LU不同意，老板就连她给家里打一个长途电话也不准。LU哭着说，“老板呀，我以前帮你打工，也没有当成你是老板，不管你什么掉了，我都要帮你捡起来。我现在实在是没有办法，没钱了，走投无路，让我打一个电话也是一个小意思。”但是还是没有打成。后来她告到当地劳动局，劳动局的人说，你可怜？可怜的人多了。
男工FU，是由他所在职业学校安排实习外出的，当地职介所把他安排到一家台资厂。干了不到一个月，连工资还没拿到，就被机器切断了手。进医院时医生就说如果转院，断手完全可以接起来，但是老板没有同意转；第二次见医生，医生的口气就变成“你的手残了”，这个仅17岁的男孩就这样永远失去了一只手。由于厂方没有给他办保险，出院后，老板答应给他3万多元和一个月的工资（300多元），FU不同意，准备起诉。老板因此震怒，说这是我给你的三万三千块钱，无论你是同意还是不同意，你都拿这钱给我滚蛋。后来将他关押了一夜，直到律师来了才得以出来。
这样的案例比比皆是。一些外来工就这样耗尽精力和财力，所以很多人无法忍受这样的折磨，无奈中只好选择了私了。
（二）身体和精神的煎熬
对于那些落下严重残疾的打工者，身体的痛苦往往要煎熬他（她）们的一生。比如笔者采访的致丽火灾中被严重烧伤打工妹小英，火灾时她才16岁。天性顽强乐观的小英战胜了死神，但是经受了数不清的病痛的折磨。6年来仅手术就做过15次。我们见到她时，她受伤的双腿仍然在不断发炎，红肿的腿部长出大大小小的瘤子，有的淌着脓水，腿部的感染时不时引发高烧，小英说，她基本上一个星期发一次烧，烧到40℃以上。几个月后，她打电话告诉我，大夫建议她截掉两条腿，说如果持续高烧，她的生命会受到威胁。小英做手术真是做怕了，恳请我帮她拿主意。我深感身体的痛苦是别人无法替代的，不知道漫长的人生岁月中，像小英这样年轻的伤残者还会遭遇什么样的折磨。小英还算是幸运的，她得到了家人、社会比较多的关爱和帮助，可以到医院做必要的手术，得到一些疗效较好的药品。但是更多的伤残者没有得到社会的帮助，她们的痛苦和煎熬就难以为人所知了。
对于伤残者来说，心理的压力一点也不亚于身体的病痛和经济的困境。从健康人沦为残
疾人，从支撑家庭的主要劳动力变成需要照顾的对象，每一件对于伤残者来说都是非常残酷的。在与伤残打工者谈话中，一个深刻的感觉就是他们渴望人们将他们作为正常人，渴望过上正常人的生活。2001年曾和笔者一起作研究的一位研究生再次采访工伤者时，由于已经比较熟悉，几位伤残者找上门来，专门倾诉了他们遇到的心理困境。他们失眠、焦虑、敏感，对自己缺乏信心、心理不平衡，最重要的是不知道怎样摆脱这些心理的困扰。他们担心“控制不了自己”，精神崩溃了，干出一些“不寻常的事情”。有的说自己作为失败者，没有了尊严，使家里人失望，打算把赔偿的钱给父母，算是报答了养育之恩，自己就准备“游荡”到哪里算哪里，不再回家了。这些年轻还带着稚气的脸上写着的绝望，对我们心理的冲击不亚于看到他们伤残的身体时的震动，“能给我们一些支持”是他们找我们倾诉的唯一目的，这也是这一被抛入最弱势境地的群体对于社会的最低诉求。
（三）性别角色定型化的另一重伤害
作为个体的人，无论是工伤还是职业病造成的身体痛苦是没有性别差异的，一旦发生严重的职业伤害，不论是工伤还是职业病，伤残者也都要经受一系列剧烈的角色转换，但是在中国的现实中，有一个角色的转变不像其他那么大，这就是性别角色。按照中国传统的家庭分工，男性承担支撑家庭经济的主要责任，女性承担家庭的内务责任。虽然具体的劳动没有绝对的分割，比如男性也作家务，女性也外出工作，但是彼此最终的责任是明确的，持家是“女人的事”，养家是“男人的事”，这就是性别角色的 “边界”（左际平，2002？）。由于照料家人本来就是女性的责任，如果家中的男性有了健康问题，女性理所当然要承担日常的照料。而女性特别是已婚女性一旦丧失劳动力，她不仅不能承担原本属于她的家务责任，还要他人照料，这就需要家庭角色的转换。问题不是每个家庭都能作到这样的转换。2000年在深圳对伤残打工者的访谈笔者遇到这样两个案例。女工ZHU，外出6年，打工的钱几乎全部交给了婆家。他们夫妻感情一直也不错。可是她受工伤断了右手以后，婆家人包括她丈夫对她非常冷漠。用她的话说，她的老公看她“不顺眼”了，因为她“没有以前能干”了。最终她离婚了，在30岁的时候带着残损的身体和一个孩子回到了娘家。女工LU，丈夫很少顾家，两个孩子和婆婆主要靠她打工的收入生活。当她意识到自己的手断了，“什么事也不能做”的时候，绝望之极，她说：“如果我没有手，我自己一个人都好难的。”她央求老板：“你在这医院想（给我）治多少钱，你就寄回去给我孩子读书，我不要治了，我这样的人是死定了，你不用帮我治。”到从医院出来，她的丈夫也没有到当地看望她。其他被访的女性也不同程度地遇到婚姻的问题。女性的身体对于她履行性别角色所赋予的责任，比男性有更重要的意义，而这是金钱所无法补偿的。
而对于农村离婚女性来说，她将面临住房、土地等诸多问题。这一切都是由于她的身份的不确定引起的。在当前的农村，人们认可的女性的归宿是婆家，一个大龄未婚特别是离婚的女性就失去她的“合理”身份，她无法继续住在婆家，也难以长住在娘家，最好的出路是再找一个婆家。但是如前所述，身体的伤残只会使她在婚姻上遇到更大的障碍。近些年由于土地承包几十年不变的政策，客观上造成流动的人口与不能流动的土地之间的矛盾。而所指流动主要是婚姻引起的居住地的流动，实际上主要是女性的外嫁或离婚回返。有些人多地少的地方不能充分尊重女性对于土地的权利，使得一些外嫁或离婚回返的妇女失去土地。由于伤残离婚而被迫返回娘家的女性，她的身体残疾加上身份的不确定，使她身心承受的压力更大，很可能沦为处境最为窘迫的一类。
（四）从职业伤害的不同反观职业的性别隔离
如前文所述，同样是外来工，男女两性职业伤害情况有所差别――不是程度的差别，而是类别的差别，男性受工伤（包括矿难、机械伤害）的机率大于女性，在职业病方面，男性
集中于矽肺等职业病，而职业中毒却以女工为主。这一情况反映了两性间行业和职业的不同，某一行业和职业倾向于招收男性，另一些行业和职业则倾向招收女性。比如煤矿、建筑业的农民工绝大部分是男性，而制造业特别是其中的加工企业的工人则以女性为主。由此造成两性在工作条件、报酬和面对问题的各异。女工更集中于技术含量低、工作时间长的劳动密集型企业和工种。这种工作的性别隔离现象，历来是一个有争议的问题，争论的焦点集中在：两性间的职业隔离究竟是出于人力资本的差异，还是用人单位或雇主的性别偏好？现在没有关于劳动力市场买方对劳动力需求的性别偏好的调查，但是这样的说法却屡见不鲜：农村的年轻女孩有耐心，能够忍受单调的长时间的工作（如从事某些电子产品插件工作的女工每天重复单一动作1万次）。换句话说，女工的精神承受力比男性强。但是根据前文的数据（2002广东调查），女工的精神疾患不少于男性，其中精神紧张的频率显著高于男性，男性自述发生二至三次精神极度紧张的频率为6.4%，而女性则是10.4%；在外期间曾发生精神失常现象的比例也是女性高；此外，报刊上披露的外来工自杀案例也以女性为多。近期的如2003年6月6日，广东佛山市某鞋厂一位不到20岁的年轻女工跳楼惨死。据工友反映，该厂是一家合资企业，每天工作时间从早上7时30分到晚上10时30分。而该跳楼女工在针车车间上班，轻生的原因很可能是由于长时间加班，压力太大。①以上事实至少说明，女性的忍受力更强没有根据，职业的性别隔离的理由是建构出来的，甚至连理由也不需要，劳动力的买方看重的是外来女性的年龄优势和劳动力价格的低廉。
三、建立多方参与的机制
外来女工的安全与健康状况是国家法律和制度安排、社会结构与女工在结构中的地位、社会态度和文化等一系列复杂因素的综合反映。
就法律和制度来说，1951年政务院发布的《中华人民共和国劳动保险条例》（1953年重新修订颁布）标志着我国开始推行工伤保险管理制度；1957年卫生部颁布的《职业病范围和职业病患者处理办法的规定》，将职业病也列入工伤保险的保障范畴。我国的职业安全制度基本建立，其范围覆盖了绝大部分的职工。“文化大革命”的冲击使原本的“社会保险”到后期成为实际上的“企业保险”或“单位保险”，而且主要是当时的国营和集体企业的保险。
改革前的保险制度弊端甚多，但是其间由于中国公有制企业早已占绝对优势，这样的“单位保险”仍然覆盖了绝大多数企业的职工；而且在当时的体制下，对于职工的生老病死，单位都很难摆脱责任。因此，从职工的角度来说，职业安全所带来的后果是职工和企业共同承担的。
经济体制改革的一项重要举措，是将无限责任的社会职能从企业中剥离出来，重新建立社会保障制度。1996年原劳动部发布《企业职工工伤保险试行办法》以来，由政府主导的社会保险制度开始逐步建立。但是正如有关官员指出的，现行的有关法律、法规主要是针对国有企业和大型企业制定的，对非国有企业和中小型企业的法律规定较少。②参保的职工也以国有企业职工为主，据统计，2000年参保职工人数为4350.3万人，占企业职工总数比例41.3%。③显然其基数还不包括实际从事非农产业的1亿多农民工。
①记者张配吉：“疑因加班时间过长 女工跳楼惨死”，大洋网http://dailynews.dayoo.com/content/2003-06/07/content_1098889.htm 。
②闪淳昌副局长就《中华人民共和国安全生产法》的审议通过接受了记者的采访。转引自国家安全生产监督管理局政府网站，出处：http://www.aboutshe.org/show.asp?id=1075 。
③（国家安全生产监督管理局）施卫祖：“建立工伤保险与安全生产相结合的管理体制”，
http://www.nnsafe.com/nns_news/detail.asp?id=664
然而与此同时，中国的企业成分和职工的成分都发生了巨大的变化。职业安全受到最大威胁的恰恰是那些缺乏制度保护的新的企业成分中包括农民工在内的新工人。近些年，非国有企业的生产安全事故死亡人数约占全国生产安全事故死亡总数的70%左右①，农民工、外来工成为伤亡事故的主体，约占伤亡事故总数的80％以上②。重大事故、恶性事故频频发生，大量事故发生后受害者得不到合法补偿。这些引起了政府和社会特别的关注，安全生产和工伤保险提到政府的重要议程上。
近几年，国家相继颁布了《职业病防治法》（2001）、《安全生产法》（2002）、《工伤保险条例》（2003）等几项重要的法律法规，按照新出台的这几项法律法规，农民工被作为“职工”列入国家制度保护的范围；同时，在组织机构上，组建了国务院直属的国家安全生产监督管理局，综合管理全国安全生产，协调和监督有关部门工作。此外，劳动和社会保障部负责工伤保险，职业病的主管部门是国家卫生部，等。由此，建立起国家级职业安全管理体系。农民工的职业安全和健康成为其工作的重要部分。
针对以农民工为主的安全问题，近几年着重进行了有毒有害化学品（2002－2003）、煤矿安全（2001）等专项整治，并且在2004年春节前派出18个安全生产督查组分赴各地，重点检查各级政府和重点行业的安全生产责任制落实情况，等。同时提出“建立安全生产长效机制”，要求地方政府“把安全生产纳入地方经济和社会发展的总体布局”，推进安全生产工作从事后查处向强化基础和源头管理转变，把职工安全健康放在第一位。③
在现有的机制下，仍然采取属地管理模式，比如工伤保险，由各级劳动和社会保障部门管理，保险费用采取地市级统筹，共担风险的办法。根据以往的研究，农民工的权益之所以得不到维护的重要原因之一是因为他们是“外来人”。在流入地的利益格局中，外来资本、外来劳动力和当地居民形成利益的鼎足之势，地方政府特别是基层政府相当程度上是地方利益的代表，实际上成为利益的一方，在涉及劳资关系时，往往不能作到居中公正。高层政府的监督或干预成为属地管理模式带来的问题的纠错机制。从这个意义上说，中央和地方高层政府的高度重视和强力介入，能够使外来农民工的权益得到比较有力的维护。但是如何弥补属地管理模式的不足，仍然是一个需要研究的问题。
事实上外来工现象出现的近20年间，地方政府的政策、管理方式也在发生变化，比如从对外来人口的拒斥，到作为劳动力的接受，到一定程度上作为社会成员的接受；从防范到管理，直到提供一定的服务，等。这些转变，与政府成员对劳动力流动规律的理解有关，与对以人为本、可持续发展理念的认识有关，也与政府官员的成分变化有关。因此，如何提高各级政府官员的意识，转变态度和有关行政方式，对于外来农民工的安全和健康是至关重要的。
其中，如何看待经济发展与社会公正、经济发展与社会稳定的关系，是一个关键的问题。改革开放以来，“发展是硬道理”成为中国政府和社会的共识。但正如胡鞍钢指出的：“发展是硬道理不简单地等同于ＧＤＰ增长是硬道理。发展既包括经济发展，也包括社会发展；既包括当代人的发展，也包括后代人的持续发展；既包括少数地区、少数人口先富起来，也包括那些仍处于较低生活水平或处于贫困状况的人口享受社会发展成果；既包括缩小不同收入水平地区的经济发展差距，也包括缩小他们之间的社会发展差距。”④以这样的发展观来看，分享务工地经济发展的成果，包括得到基本的安全保护和最低限度的社会福利，是外来工的权利，任何人没有权力认为外来工的生命和健康可以作为经济发展的代价。
①闪淳昌副局长就《中华人民共和国安全生产法》的审议通过接受了记者的采访。转引自国家安全生产监督管理局政府网站，出处：http://www.aboutshe.org/show.asp?id=1075 。
②“企业生产不能‘要钱不要命’——国家经贸委安全生产局副局长任树奎接受《经济日报》记者采访”，《经济日报》2000年7月8日。
③《人民日报》社论：“建立安全生产长效机制”，2004年1月19日。
④央视国际 (2003年6月26日 23:29)：“公共卫生座谈实录：总理和专家都说了些什么？”
然而也不能不承认，政府的能力是有限的，单纯依靠各级政府不能解决全部问题。事实上改革开放所形成的社会空间，已经使一些非政府的力量进入到对外来工的维权领域。比如全国和一些地方的工会、妇联和共青团，正在将流动农民工的权益纳入到该组织的维权工作中；一些科研或技术部门，将农民工的安全和健康作为重要的项目来做，如广东省职业病防治研究院，近年为外来工的职业健康作了大量工作；媒体是维护农民工权益的重要的监督力量，许多重大事故乃至深层问题都是经媒体的披露为社会所知，并引起政府的重视的；还有一些非营利机构、志愿者和专业人员，投身于为农民工等弱势人群的服务工作。发挥这些社会力量的积极作用，鼓励公众参与社会问题的解决，有利于形成政府治理的新思路。
随着中国经济的对外开放和境外资本的进入，大量从农村到沿海工业发达地区务工的外来工也随之成为世界劳动力市场的一部分。从上世纪90年代以来，这个跨国的劳动力市场发生了很大的变化，工人的权益引起国际社会的关注，并且日益对中国发生着影响。比如， “职业安全卫生管理体系（Occupational Health and Safety Assessment Series，OHSAS）”正在发展成国际上通行的职业安全卫生管理标准，OHSAS18000与ISO9000（质量管理体系）及ISO14000（环境管理体系）一样，“将成为企业第三张通行证”①。对此，中国作出积极反应，1999年10月，国家经贸委颁布了在我国企业中实施OHSMS试行标准和认证的通知②。又如，一些跨国公司迫于国内和国际社会的压力和自身的管理理念，要求生产其品牌的工厂必须实行有关劳动标准，与此相关，一种新的认证标
