近代中国国家与农民关系的对立和破裂是不争的历史事实，溯其由来，主要是由于近代中央政府对农业、农村和农民的政策失误所致。晚清政府、北洋政府、国民政府的“三农”政策，既有其相同点，也有不同点。但究其实质，其相同点居主要方面，而且皆为其败亡的重要原因。
1.损下益上。晚清政府采取减少存留，增加起运，克扣地方官员薪俸和办公费，并让地方官员认捐的作法，还把原属中央的水利事业推给地方。北洋政府则不但裁减县知事的薪俸和办公费，还把一些原属中央发放军饷的军队改为驻地自筹。在抗日战争时期，国民政府随意平调各县仓积谷，致使河南、四川等省饥荒扩大，这样的例子举不胜举。
近代统治者总是借口中央财政困窘，以加大对地方的榨取。国民政府时期，损下益上的作法又有新的特点。田赋除被国家拿走的部分外，又分省级公粮、县级公粮，各省各县自征自用。而且，国民政府还制订了公共造产的政策，推动地方政府“创收”。这就更直接地把财政负担转嫁到农民头上，使损下益上达到了高峰。
2.袒护绅富。晚清政府对于民与绅争，则袒护绅；乡绅与城绅争，则袒护城绅；小绅与大绅争，则袒护大绅。各级政府莫不如是。
此外，无论在税收上还是在蠲免上，清政府都是向绅富倾斜的。北洋政府更是典型的军绅政权，与绅富的勾结更加紧密。而国民政府除了依靠旧豪绅，又培养了无数新豪绅，无论是在兵役还是在赋税等方面都袒护绅富，把负担大多转嫁到贫苦的农民头上。袒护绅富的结果，使国家丧失了在地主阶级和农民阶级之间调解人的地位，而成为农民的怨府。这是国民政府农村合作、二五减租、土地陈报各项工作失败的主要原因。
3.漠视农民。晚清政府把农民视作愚民，国家并不直接临民，而是通过绅士治民。正因为朝廷不和农民对话，官府也不和农民对话，国家不但不能充当农民和地主之间的调解人，反而需要绅士充当国家和农民之间的调解人。因此，国家和农民一旦有冲突，便不可收拾。
进入民国，农民成为国民，但仍被军阀政府视为愚民。北洋政府对待农民的态度与晚清政府无甚区别，但是由于北洋政府权力被分裂，其政治和社会基础极其薄弱，更加依赖绅士。在地方政府和农民的矛盾冲突激烈时，往往需要绅士出来打圆场，甚至对地方官吏施以保护。
从表面上看，国民政府对农民不存在漠视，“愚民”的称呼已不见于国民政府的文告（地方政府文件仍有作此称呼者），但国民政府对农民的漠视在实际上较晚清政府和北洋政府有过之而无不及。这主要表现在对农民经济和文化生活的干预上，而且愈至国民政府统治后期愈甚。如禁止农民办庙会、演社戏、赶歌墟，这些作法，晚清政府和北洋政府也曾采取过，但远不如国民政府力度之大。可以说，在国民政府时期，农民的这些经济、文化活动确实近乎被禁绝。这种漠视农民经济文化生活需要的作法理所当然地引起了农民强烈的反感，造成了农民和国家的对立，甚至有政府官吏因此被农民杀害。国民政府的基层官吏和农民的关系也极为隔膜。县政府的职员常年不下乡，甚至合作社指导员也常年和农民没有接触。至于乡长到村庄活动，也要带上自卫队，防止农民有不利于他们的举动。
二
然而，决定农业、农村和农民发展方向的不仅有政策，还有政治制度和政权组织，这二者的作用有时更为重要。因政策既可能因时效和条件而使其力度减弱，也可能由于制度和组织的阻碍而使其不能落实。如国民政府的二五减租，因国民政府决心不足，推行力度不够，再加上其依靠豪绅的政治制度和以豪绅为主体的政权组织的阻碍，使其施行完全落空。
政府、制度和政策三个因素是互相影响，互相制约的。因为政府是根据政策组织的，制度则是由政策沉淀形成的，而政策和制度都需要政府来实行。如果政府网络畅通，政策将会得到落实；而如果政府网络阻滞，则政策将得不到很好贯彻，甚至适得其反。同样，如果政策的推动力不大，就冲不破旧制度的阻挠而无法执行。最关键的是如果政策错误，而政府执行越彻底，则其后果就愈严重，如果形成制度，就会后患无穷。
政策和制度的社会效果由三个因素决定，即政策和制度本身的正误；中央推行政策和制度的力度；地方对政策和制度实行或阻滞的程度。错误的政策和制度不用说了，正确的政策和制度，如果推行不得力，受到地方的阻滞，也会为善不终。如北洋政府初期的农业政策，带有改良主义的性质，但因中央缺少推行决心，缺乏财政投入，地方阻滞重重，结果无功而返。
国家政策和制度的阻滞不仅来自中间过程，而且来自中间层次。中间过程是传导过程。传导是通过行政网络来实现的。行政网络分为政治网络、经济网络和文化网络。国家制定政策和制度，由中央政府和地方政府通过其政治网络、经济网络和文化网络向全国推行，其推行的程度视其推行的力度而定。因此，有的政策和制度只停留在纸面上，有的只停留在一定的层次，有的只在一定地区推行。如国民政府的土地政策，就是其中的显例。中间层次是绅士阶层。近代国家与农民之间没有政治对话机制。从晚清至民国，绅士（无论是新绅还是旧绅）始终居于国家与农民之间的中间层次。以上所言政治网络、经济网络和文化网络都是官、绅、民的结合体。如政治网络由官府、绅首、保甲组成，其他经济网络、文化网络莫不是官府责成，绅士组织，农民参加。实际上，绅士在各个网络上都起主导作用。国家政令只达于绅士。绅士说行得通，就行得通；说行不通，就行不通。
从晚清至民国，开始社会整合，“国家重建”。但历届政府皆担当不起“国家重建”的重任。其对社会的整合，只是进一步加强了绅权，削弱了官权。国家不但未能改造国家、士绅、农民的三层互动结构，反而因政权的下移，增强了权力的中间层次—绅权。所谓“农村自治”，实际上就是绅治。
近代国家与农民的互动的恶化既源于中间层次的梗阻，也源于中间过程的阻滞。当然，其根本原因仍然是近代国家对农业、农村、农民政策的失误。因为即使以上的梗阻和阻滞也是由于历来的错误政策造成的。近代国家长期依靠绅士，漠视农民，损害农民利益，统治者认为只要抓住了绅士，就抓住了农民，就抓住了农村，就可以长治久安。然而，历史辩证法是无情的，失去制约的绅权在农村为所欲为，造成了权力的异化。与绅权合流，反对土地革命的官绅政权—国民政府最终受到了农民革命的惩罚。