长期以来，社区自治工作常常遭遇尴尬。一方面，社区居委会在法律上是群众自治组织；另一方面，社区居委会却被赋予了很多行政职能，成了政府的“嘴”和“腿”，难以获得真正意义上的自治。这主要体现在议行不分上，过去城市居委会长期受计划经济体制的影响，存在不同程度的行政化的倾向，居委会干部约有80％以上的时间和精力都在忙于应付上级各种检查和政府交办的各项任务，无暇履行法律赋予的组织居民实施社区自治的责任。议行不分使社区居民的自我教育、自我管理、自我服务、自我监督、民主决策、民主管理等法定地位难以实现。要彻底解决上述问题，根本出路在于创新社区组织体系与社区治理结构，也就是实行议行分设。
一、“议行分设”的认识
所谓“议行分设”中的“议”，是指社区事务由社区居委会讨论、研究和审议，社区居委会行使决策权，是社区工作的掌舵机构；社区居委会成员由社区成员代表选举产生，无报酬，不坐班。“行”是指以社区工作站为代表的执行机构，具体负责社区的日常管理事务，对社区居委会负责，是社区工作的划浆机构；社区工作站人员受聘于社区居委会，领取生活补贴或工资。实行“议行分设”的目的就是创新社区组织体系与社区治理结构，通过政社分开，理顺社区内部各类关系，使社区居委会有更多的时间和精力致力于社区自身事务，真正实现社区居民的自我管理、自我教育、自我服务和自我监督。这样既能保证党的方针政策及时传达到基层，政府的各项工作及时落实到基层，又能保证社区干部有充裕的时间深入社区、走进居民，解决群众的困难、满足群众的需求，真正实现社区自治、居民自治。
二、 “议行分设”的优势
一是有利于还原社区居委会“基层群众性自治组织”的本来面目，真正使社区居委会成为群众的“头”，而不只是政府的“腿”，还社区居委会群众自治组织的法律地位。
二是有利于强化社区民主权、自治权、管理权，任何组织和个人都不得干预依法属于居民自治范围内的事。
三是有利于维护社区的正当利益，对于不属于社区的工作事项，政府机关和企事业单位必须本着“费随事转，权随责走”的原则，按照权利与义务、劳动与报酬对等的原则，委托社区办理，。
四是有利于进一步缓解完成上级下达各项任务和实现居民自治之间的矛盾。把上级政府职能部门下达的行政性事务从社区居委会工作中剥离出来，使社区居委会集中精力开展社区自治。
三、“议行分设”的做法
2003年8月，我区在怀德路街道怀德苑社区开展了 “议行分设”试点的工作。通过近二年“议行分设”试点，我们认为做到“二选三定”，是顺利推进“议行分设”的基本保证。
1、选好点，是做好“议行分设”试点工作的前提。将怀德苑社区确定为“议行分设”的试点社区，因为怀德苑社区具备以下特点：一是该社区居民较集中。怀德苑社区是一个新型的现代化文明小区，不包含其他老城区，便于管理、便于服务、便于广泛宣传发动；二是该社区居民素质较高。怀德苑社区现有居民6000人，其中党员有近300人，社区活动的积极分子也较多，有利于试点工作的开展。三是该社区居民参政意识较强，有利于扩大“议行分设”的影响，有利于丰富试点内涵，积累试点经验。
2、选好人，是做好“议行分设”试点工作的关键。为了使试点工作顺利进行，我们严格把好选人关、用人关，坚持德才兼备的原则，将热心公益事业，有能力、有经验的人才吸收到社区干部队伍中来。尤其是要选好社区居委会的“一把手”，这是“议行分设”试点能否成功的重要条件。根据《实施意见》的要求，社区居委会干部不坐班，不领报酬，他们既要有组织协调能力，又要有奉献精神。我们通过张贴公告、提名推荐、自我推荐、社区党组织和上级组织联合推荐相结合等方式，广纳贤才，精心挑选，搭好班子，现有社区居委会主任、副主任、委员共13人，平均年龄53岁，其中在职人员4人，退休人员9人；社区工作站3人，平均年龄33岁。
选好点、选好人仅仅是做好试点工作的开始，要保证“议行分设”顺利进行，还必须做到“三定”。
1、定组织，社区主体尽快定位。“议行分设”社区的组织机构为：领导层、决策层、操作层。社区党组织是领导层，是党在社区最基层的组织，是社区各种组织和各项工作的领导核心；社区居委会是决策层，是由社区成员代表大会选举产生的，是自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，是履行议事、协调、服务和监督等职能的组织；社区工作站是操作层，是社区事务的具体执行部门。三者之间的关系是：社区党组织领导社区居委会和工作站，社区居委会在社区党组织的领导下，对社区自治性工作，依法提出意见、建议和作出决定，对社区工作站的工作进行指导、监督、检查和评议；社区工作站在社区党组织和社区居委会领导下开展工作，办理街道办事处、社区居委会交办的各项工作，并接受其检查和监督。
2、定职责，社区人员尽快就位。社区党组织的主要职责是深入开展与社区单位党组织的结对共建，加强对社区内离退休党员、流动党员的教育管理，加强社区思想政治工作精神文明建设。社区居委会的主要职责是管理社区事务，对社区建设中的重大事项进行商议、决策，将形成的意见和建议交由给社区工作站执行，定期检查、评议社区工作站的工作。社区工作站的主要职责是承担社区居委会交办的自治性工作和上级下级的行政性工作。社区居党组织、居委会、工作站的人员按照各自的职责，履行义务，明确目标，就职就位。
3、定制度，使社区运作尽快归位。在明确社区组织关系、社区成员职责的同时，我们及时指导社区制订了一系列规章制度，建立和完善社区运作机制，使社区“议行分设”试点工作的进程规范而有序。现已建立的制度就有《社区党组织议事规则》、《社区居委会议事规则》、《社区居委会规章制度》、《社区工作站职责和工作制度》等七大类十七项。同时还建立了社区居委会成员值班制度，即每天下午6：00——8：00，休息日9：00——18：00都由一名社区居委会成员值班，听取居民对社区工作的意见和建议，解决居民的困难。该社区还建立了十大会议制度，确定了各类会议的召集人、程序、要求等，确保全面、及时传达上级有关精神，传递居民的需求信息。各种规章制度相互补充，相互衔接，促进社区组织的运作尽快归入正常有序的轨道。
四、“议行分设”的几点思考
（一）试点工作取得了初步成效的思考
1、社区居委会的地位巩固了。长期以来居委会一直以政府的最基层组织的面目出现，主要从事政府交办的工作，是“政府的腿”，缺乏自治的空间，“自治”的本性被埋没了，因此，社区居委会的认可度、影响力受到了损害。改革后，社区居委会还原其“自治组织”的本来面目，社区居委会成员根植于群众，生活在社区，不领报酬，说话分量重，威信高，能集中大量时间和精力琢磨居民的意见和建议，解决社区的重大问题，因此在居民中的威信提高了，在社区其他组织中的地位得到了进一步的巩固。
2、选人用人的机制更灵活了。以前社区居委会干部虽然是由居民代表选举产生的，但一旦走上这一岗位，就只进不出，对于那些群众不满意，或自身不适应社区工作的干部，无法及时进行调整，因此，社区居委会的用人机制较易陷入僵局。改革以后，在选人方面，社区居委会可以跳出本社区范围选拔社区专职工作者，充实工作站的力量。在用人方面，引入“能者上，庸者下”的竞争机制，对社区工作站成员有领导、监督的职责，也有考核、评聘的权利，一旦发现工作站成员工作不称职、群众不满意就可以及时调整。这种灵活的选人用人机制，有利于吸纳更多的能人志士参与社区建设，有利于建立一支高素质的专职化社区工作者队伍。
3、社区干部的积极性提高了。实行“议行分设”后社区居委会成员包括主任、副主任、委员都不领取报酬，这种模式改变了以往居委会主任、副主任领取报酬，其他委员不领报酬的局面，大大提高了全体委员的积极性。同时，灵活的用人机制，加大了工作站人员的压力，激发了他们的工作热情和积极性。
4、居民的自治意识与参与意识增强了。传统模式下的社区居委会干部疲于应付繁杂的行政性事务，无法集中精力落实社区自治权，商议社区发展大计，居民的主体意识和参与意识未能及时得到激发和调动，久而久之，影响了社区居民参政议政的积极性。实行“议行分设”后，社区居委会有能力、有精力了解社情民意，商议社区大事，解决居民难题，使社区居民的自治意识和参与意识得到了恢复和增强。
（二）仍需完善之处的思考
在“议行分设”试点过程中，我们虽然取得了一些好的做法，但还存在一些问题和不足，如：宣传发动还不够广泛；社区居民的知晓率不是很高；部分社区干部对“议行分设”模式的理解还不够清晰；社区党总支、社区居委会、社区工作站之间以及与其他社区组织的关系还需进一步协调等。我们将通过以下方式完善这些问题，着力提高“三个率”。
1、仍需进一步加大宣传力度，提高社区居民对“议行分设”试点工作的参与率。要利用黑板报、宣传栏等阵地，广泛宣传社区“议行分设”的组织特点，争取社区居民对新事物的理解和支持。通过社区网站这种现代化的信息工具，畅通交流渠道，收集居民意见和建议，缩短社区与居民间的距离。开展丰富多彩的活动，在活动中增强社区居民对“议行分设”的了解，增强主人翁意识，增强“自我管理，自我服务，自我监督”的民主自治意识。
2、仍需进一步加强党的领导，发挥社区党组织的领导核心作用，提高“议行分设”试点工作的成功率。社区党组织是联系党和人民群众，联系政府和百姓的纽带，也是平衡完成政府的事务性工作和争取居民自治两者之间的杠杆。“议行分设”成功与否，与党组织的核心作用、领导作用、协调作用密切相关。党组织的核心作用发挥得好，各方面关系协调得好，就能确保社区党组织、社区居委会、社区工作站“三驾马车”同心合力，并驾齐驱，不偏离轨道，不迷失方向，共同开创社区建设新局面，切实提高“议行分设”试点工作的成功率。
3、仍需进一步完善社区运作机制，实现“议行分设”试点工作的高效率。“议行分设”的推行，对居民干部的角色进行了重新定位，社区居委会成员是社区的代言人，社区工作者是社区居民的服务者，角色变了，分工更细，不同的角色履行不同的职责，明确各自的工作目标，完成各自的任务。同时社区的运行机制也发生变化，每个角色必须在规范的轨道上运作。要进一步完善各类规章制度，严格按照规范的运行模式运作，大胆引入激励机制和竞争机制，确保“议行分设”试点工作的高效率运作。
“议行分设”是社区建设的创新之举，是完善社区自治结构、强化社区自治功能的探索之举，也是充分实现社区自治、居民自治的必经之路和理想模式。实现这一目标，是相当漫长而艰苦的探索和实践历程，只要我们不断地推进社区自治的进程，就一定能展现社区建设的美好前景。(钟楼区民政局)
