摘要：本文以深化我国公诉制度改革为着眼点，以提高公诉公正效率为目标，从公诉制度改革的必要性、公诉工作中存在的问题以及提高公诉工作公正和效率的对策等方面阐述公诉制度的改革。为的是我国能深化公诉制度改革，实现公诉制度的公正与效率。
关键词： 公正效率 公诉制度 改革
最高人民检察院确定的“强化法律监督、维护公平正义”的检察工作主题，充分体现了公正的检察理念。对于检察工作来说，公正不仅要实现，还要以有效率的方式实现，迟来的正义是非正义。美国学者波斯纳认为“正义的第二种涵义—也许是最普遍的涵义—是效率。”[1]公诉制度是检察制度的核心，公诉制度的改革，要以公正效率为目标。本文仅就以公正效率为目标深化公诉制度改革谈一点自己的浅薄之见。
一、概述
我国公诉制度的改革应以公正效率为目标，公正是现代公诉制度最根本、最深层的需要，是建立现代公诉制度的首要目标，也是社会公众对公诉工作的期待。但是刑事司法资源的有限性决定了公诉制度对正义的追求不可能是无限的、绝对的。当前我国正处在社会转型期，刑事发案率还处于一种高发的态势。据统计全国检察机关在2003年至2007年五年间，共提起公诉4692655人，比前五年上升32.8% [2]； 2003年全国检察机关全年共代表国家提起公诉819216人；2004年全国检察机关全年共代表国家提起公诉867186人；2005年全国检察机关提起公诉950804人 [3] ； 2006年全国检察机关共提起公诉999086人[4]。刑事案件的发案率不断攀升这种状况对我国现有司法资源带来了严峻的考验，造成案件堆积，犯罪嫌疑人、被告人超期羁押等不良后果。要解决这种矛盾，靠国家不断加大司法投入，增加司法人员是不现实的，我们只有进行公诉方式改革，来提高公诉效率才是比较客观的。这就要求我们在追求公诉公正的同时为效率价值的追求留出合理的空间。在公诉制度改革的过程中，要追求公正与效率的最佳结合，实现二者的统一。检察机关案件查处的越及时，犯罪行为与法律责任之间的联系就越紧密，被害人的权利就越能迅速得到救济，法律的严肃性、权威性、正义性的价值就越能得到彰显，同时也体现了诉讼经济的原则。当然公正与效率之间有时也会产生矛盾，当公正与效率不能同时兼顾时，在公诉工作中不能“以效率为先，兼顾公平”来解决，因为效率毕竟是一种工具性价值，是实现公诉公正的一种手段，在公诉中不易被过分抬高，更不能以牺牲诉讼公正为代价去获取效率价值，对于公诉来说，司法公正是出于主导地位的，而司法效率则是国家对诉讼活动的外在要求。
二、公诉制度改革的必要性
我国公诉制度改革是在司法改革的大背景下进行的，是我国社会经济发展的必然要求，也是发展和完善我国公诉制度的客观需要，是公众对公诉公正与效率的期待。当前，我国进入了构建社会主义和谐社会，加快推进社会主义现代化新的发展阶段，随着依法治国方略的实施，特别是我国加入世界贸易组织、“国家尊重和保障人权” 写入宪法以及我国律师制度的不断完善，使得我国的公诉工作面临着新的机遇和挑战。法律赋予检察机关起诉权、不起诉权、抗诉权、刑事诉讼监督权等重要司法权，要求公诉人员依法行驶职权，规范执法行为，不断提高办案质量。刑事案件发案率的不断攀升和庭审方式的改革，要求公诉部门提高干警素质，创新公诉机制，完成繁重的工作任务。为适应新形式发展的要求，检察院公诉部门应认真贯彻“强化法律监督、维护公平正义”的检察工作主题，以公正效率为目标，积极推动公诉工作改革。
三、公诉工作中存在的问题
我国的公诉制度起步较晚，又经历了文化大革命“十年浩劫”。改革开放以后我国的公诉制度有了很大发展，基本的公诉制度已经形成，特别是这几年公诉制度不断得到完善。但是与社会经济的发展要求还不相适应。公诉工作在办案的公正与效率上，还存在着一些不容忽视的问题。因此，加强公诉工作研究，探索改革创新公诉工作新途径，全面提高案件质量和效率，是公诉部门面临的一项重大课题和紧迫任务。在司法实践中，公诉工作还存在以下问题：
1、公诉人员教育培训层次较低,素质不高，不能适应公诉工作的新需要。公诉人员的教育培训层次和素质的高低，是影响公诉案件质量和效率的主要原因。一方面随着社会主义民主法制建设的不断发展，广大人民群众的民主法制意识不断增强，对公诉工作公正效率的现实要求也迅速增长；另一方面随着市场经济的不断发展，法律法规大量调整，我国法律法规废、改、立进程明显加快，公诉人员面临繁重的学习培训任务。但由于我国的司法资源比较紧张，教育培训经费难以保障，许多教育培训工作难以开展，加之公诉队伍青黄不接，断层现象严重，后备力量严重匮乏，一些基层检察院在公诉人员使用上更是捉襟见肘，开展业务工作和教育培训往往难以同时兼顾。学习培训的时间也难以充分保障。
2、检察院“公诉引导侦查取证”制度不完善，侦检不能形成合力。近年来推行的“公诉引导侦查取证”机制，按照《甘肃省人民检察院、甘肃省公安厅关于印发〈全省检察机关侦查监督部门介入公安机关侦查活动引导取证办法（实行）〉的通知》（甘检会〔2007〕2号）精神，由检察院侦查监督部门介入引导公安机关侦查取证。但是检察院侦查监督部门介入引导公安机关侦查取证这是有前提的，那就是检察院侦查监督部门所派出的介入引导侦查取证人员要么熟悉公诉部门的公诉实践业务，因为只有如此，才能熟悉在公诉工作中需要那些证据，应该如何收集、固定、保全、完善证据才符合公诉工作审查起诉的需要；要么熟悉公安机关的侦查取证业务，才能提高引导公安机关侦查取证的效率和办案重量，与设立“公诉引导侦查取证”的初衷相一致。但是检察院侦查监督部门所派出的人员不一定都有公诉实践经验，对公安机关的侦查取证业务也未必熟悉，这使得“公诉引导侦查取证”未必能又好又快引导公安机关侦查取证。即便是熟悉公诉业务或者公安机关的侦查取证业务，也与检察机关法律监督者所应有的相对中立的角色特征是不相符合的。监督者亲自参与侦查，有谁来监督监督者呢？也容易使得警检两家因分工不明、责任不清而相互推诿责任，不利于保证侦查的专业化和实现侦查的效能。我国现阶段应当进一步完善“公诉引导侦查取证”制度，明确分工，细化责任，探索并建立一种检察对侦查有适当影响的引导侦查取证机制，这种机制只能是引导监督，不亲自参与侦查取证，以保持警检的适当分离以形成必要的“张力”，从而维持对侦查活动实施法律控制的机制。
3、“分工负责、互相配合、互相制约”的诉讼原则没有得到科学贯彻,监督难以落到实处。根据宪法和法律的规定，公、检、法三机关在刑事诉讼中“分工负责、互相配合、互相制约”，共同保障刑事诉讼的公正与效率。但在司法实践中，公、检、法三机关互相配合不够，互相制约不到位。第一，在公、检、法三机关中，根据宪法和法律的规定，检察机关是法律的监督机关，对公安机关的立案侦查和法院的审判工作进行监督，同时公安机关和法院对检察院的公诉活动也进行制约。但是近年来上级机关制定的量化考核标准以及有些指导意见不够科学，不完全符合刑事诉讼工作的实际，特别是基层刑事诉讼工作的实际，束缚办案人员的手脚，使办案人员一切以量化考核标准以及有些指导意见为标准开展诉讼工作，影响了刑事诉讼工作的公正与效率。比如将退回补充侦查率作为公安机关考核办案质量的重要标准之一，使得公诉机关过多的考虑公、检关系，不能正常使用退回补充侦查的手段，只得人为的延长办案期限，通知公安机关补充材料或者层层请示，有时勉强起诉，但起诉到法院之后，法院有时过多考虑法、检关系，因为上级主管机关不加区分地把无罪判决作为一项公诉人员的重要考核指标，片面追求零无罪判决。法院有时不得不勉强做出有罪判决，但当被告人不服上诉时，上级法院要么发回重审，要么做出无罪判决，往往形成“讼累”。在这种不够科学的量化考核标准下，检察人员在审查起诉时有时只能以量化考核标准以及有些指导意见为标准，片面追求有罪判决，对于被告人判刑的偏轻偏重却不在乎，这不但违背了“以事实为根据、以法律为准绳”的刑事司法政策，也与刑事司法所追求的公正效率相违背。第二，检察院和公安机关的相互配合不够。根据最高人民法院和公安部文件（高检会〔2005〕3号）规定，为了降低办案成本，提高工作效率，实现资源共享，公安机关向检察机关提请批准逮捕或移送审查起诉犯罪嫌疑人时，有电子文档的，应当将电子文档一并随案卷材料移送给检察机关。这样公诉办案人员在审查起诉时可以对该电子文档采取“复制”“剪切”方式摘录相关内容，为制作诉讼文书简化部分工作量，避免不必要的重复劳动，公诉办案人员也可以集中精力审查案卷，提高工作效率和质量。但在具体的刑事案件移送工作中，公安机关只是将案卷材料移送检察机关，并没有将电子文档一并随案卷材料移送，检察机关在制作诉讼文书时要花费大量时间，重复劳动，不仅不利于诉讼效率的提高，也容易在打字排版过程中出现错误，影响诉讼文书的质量。
4、检察院审查起诉程序繁琐、工作量大、诉讼文书庞杂。近年来刑事案件的发案率不断攀升，这种状况给我国公诉工作带来了严峻的考验。检察院公诉部门审查起诉案件要做大量工作，主要有：
①、阅卷：嫌疑人、被害人、相关证据都要分别摘录，然后找出存在的问题，按照犯罪要件逐一分析论证；
②、告知：根据法律规定要求在三日内对犯罪嫌疑人和被害人告知；
③、制作审讯提纲、讯（询）问提纲、退回补充侦查提纲等；
④、审讯犯罪嫌疑人、询问被害人、证人等；
⑤、自行补充侦查；
⑥、写案件审结报告；
⑦、制作起诉书、不起诉决定书；
⑧、复印卷宗中主要证据；
⑨、往法院过卷；
⑩、出庭，准备出庭预案，制作讯（询）问提纲、举证提纲、答辩提纲、公诉意见书等。
由于检察院公诉人员比较紧缺，加之工作负荷量较大，疲于应付办案，产生只要诉得出，判有罪就行的心理状态。有时对审查时限不够的，不得已采用退查方式延长办案期限。同时，由于这几年推行的检察人员执法过错责任追究制度以及上级机关制定的量化考核标准，加大了办案人员的个人责任，使得办案人员压力加大，个别办案人员怕担责任，对某些疑难、复杂案件久拖不决，反复讨论，层层请示，以致上检委会，人为地延长了办案时间。
四、 提高公诉工作公正和效率的对策
公诉公正与效率的实现，不是靠颁布一部法律、法规、或者制定一项规定就能实现的，公诉工作公正与效率的实现是一项庞大的系统工程，需要相关法律法规的完善与规制形成合力，还需要我国继续积极稳妥地进行政治体制、经济体制、司法体制改革，以改善大环境，更需要公诉人员有公正与效率的公诉理念，从而推动公诉制度实现公正与效率。
1、加快公诉人才培养，建设高素质专业化的公诉队伍，是提高公诉工作质量和效率的关键。公诉人员在公诉公正与效率的实现过程中，起着至关重要的作用，他们的公诉理念、公正效率意识是实现公诉公正效率的基础保障，他们对公正与效率的把握是做好公诉工作的前提。当前我国急需加快公诉人才培养，建设高素质专业化的公诉队伍。第一，积极争取当地党委和政府的支持，保障公诉人员必要的教育培训经费。第二，加大公诉人员业务培训力度，提高公诉人员的业务水平。作为一名合格的公诉人，必须具备深厚的法律功底和丰富的实践经验，相关的社会知识，较强的语言表达和应变能力。当前急需培养一批掌握各种刑事案件出庭特点和技巧的专家型公诉人。第三，建立职业公诉人制度。即建立一种责、权、利相统一，能够吸引高素质法律人才，长期稳定的从事公诉职业的法律制度。建立健全对职业公诉人的监督制约与激励机制，提高职业公诉人在政治、经济方面的待遇，保障他们安心公诉工作，防止公诉人才流失，以保证公诉队伍的质量和稳定。第四，鼓励公诉人员参加学历教育和非学历续职教育，攻读学士、硕士学位、使公诉人员能系统学习法学基础理论知识。第五，加强公诉人员公诉理念教育。公诉活动是代表国家追究犯罪的一种司法活动，需要一种健康的文化和向上的精神，公诉人是个特殊的群体，职业的特殊性决定其必须具有更高的理念，而理念不是一朝一夕产生的，只有与时俱进，才能真正树立符合时代的公诉理念。我国和谐社会战略思想的提出和“国家尊重和保障人权”写入宪法，对传统的公诉理念提出了新的要求，其主要体现在对公诉执法中，应正确处理惩罚犯罪和保障人权的关系。作为公诉人，应确实树立起惩罚犯罪和保障人权并重的观念，特别是要树立起保障犯罪嫌疑人、被告人权利的观念。我们必须看到的事实是，当前公诉队伍中一部分人还存在着“重打击犯罪，轻保护人权”、“重实体、轻程序”等影响人权保障和公平正义的错误观念。只有通过深入持久的公诉理念教育，才能够彻底根除这些错误观念对公诉队伍的影响，统一公诉队伍的执法思想，转变执法观念，从根本上保证公诉人在公诉活动中坚持惩罚犯罪和保障人权并重。
2、推行捕诉合一，构建大公诉制度。捕诉合一是指将审查批捕纳入公诉总体格局，使审查批捕和审查起诉职能合二为一。由检察机关内部同一个职能部门依法承担批捕和审查起诉工作并履行相关法律监督的工作机制，构建大公诉制度。首先能减少重复的工作劳动，提高工作效率。比如批捕的副卷与公诉的副卷完全一致，而且最后还要合卷，批捕要提审，公诉也要提审，批捕要阅卷，公诉也要阅卷等等。其次可以全程引导、统一调控侦查机关侦查活动，有利于近年来推行的“公诉引导侦查取证”制度的完善，使侦检形成合力。实行捕诉合一制度后，同一案件的审查批捕和审查起诉由某一个指定的办案小组承担，该案件承办小组对案件的最终处理结果负责。对于需要“公诉引导侦查取证”的案件，可以由办案小组从庭审的角度提出“侦查意向书”，引导公安机关侦查取证，加强对侦查人员的监督与指导，降低公诉风险，减少再次退查，提高公诉效率。对于移送审查起诉的案件直接交同一办案小组审核卷宗材料，决定是否提起公诉。这样公诉人员与侦查人员从案件的侦查起，至案件判决止，始终密切联系与配合，加强监督与指导，是解决公诉质量和效率的有效途径。
3加强公、检、法联系与配合，提高刑事案件的公正与效率。要提高公诉案件的公正与效率，要强化公、检、法三机关的“互相配合，互相制约”。当前检察院公诉部门的改革，要加强与公安机关、法院改革的联系与配合，共同推动刑事诉讼的改革，以提高刑事诉讼的公正与效率。首先，在不突破现有相关法律、制度的前提下，公、检、法三机关在办理轻微刑事案件、“简易程序”和“普通程序简化审”案件方面可以商议共同建立依法快速办理案件的工作机制或者规范性文件，在遵循法定程序和期限、确保办案质量的前提下，简化工作流程、法律文书的制作、缩短办案期限，共同“提速”，以提高刑事诉讼的效率。其次，在移送案件文书材料的同时，随案移送相关电子文档，以实现资源共享。再次，进一步扩大使用“简易程序”和“普通程序简化审”的范围，对符合条件的刑事案件，能够适用“简易程序”和“普通程序简化审”的积极主动适用简易程序。最后，要根据公、检、法三机关的具体情况，制定科学合理的量化管理标准和指导意见。上级主管机关要深入的调查研究，量化管理标准和指导意见要符合公、检、法三机关的具体工作，特别是基层公、检、法三机关的客观情况，必须符合法律规定，不损害刑事诉讼的公正与效率。
4、整合内部资源，实现分组分类。检察院公诉部门可以根据公诉干警的业务专长，根据案件的不同性质，因案设岗、因案择人，对案件进行合理分流，发挥现有人力资源的最大功效。将某一类或某几类案件交给相对固定的办案小组负责办理，每个办案小组有办案经验丰富的干警和经验相对欠缺的新干警组成，这样可以通过“检察官教检察官”，培养新干警尽快适应公诉工作，壮大公诉人才队伍。相对固定的办案小组办理相对固定类型的案件，便于办案人员熟练掌握同类案件，达到加快办案进度和提高案件质量的目标，实现责任、效率与质量并重。
5、进行公诉文书改革，实行繁简分流。检察院公诉部门可以对轻微刑事案件、“简易程序”和“普通程序简化审”案件，按照《最高人民检察院关于依法快速办理轻微刑事案件的意见》（ 2006年12月28日 最高人民检察院第十届检察委员会第六十八次会议通过）的要求，简化制作审查逮捕意见书和审查起诉终结报告等诉讼文书，让承办人从简单案件中解放出来，集中时间和精力办理疑难复杂案件。对于常用法律文书如起诉书、审查报告、询问笔录等制作规范的电子模板，以提高诉讼文书的制作效率与质量。
五、结语
本文仅以公正效率为目标深化公诉制度改革谈了一点自己的浅薄之见，由于理论知识与实践经验所限，错误与不当之处在所难免，诚望读者批评指正。写此文一方面以期抛砖引玉，求得在对公诉制度改革重新认识的基础上产生新的争鸣；另一方面为的是我国能深化公诉制度改革，实现公诉制度的公正与效率，如能达到此，写此文的初衷也就达到了。
参考文献：
[1]（美）理查德．A。波斯纳：《法律的经济分析》（上），蒋兆康译，中国大百科全书出版社， 2004年版，第31页。
[2] 数据来源：2008年《最高人民检察院工作报告》。
[3]以上数据来自张利兆：《刑事和解视野下不起诉制度的完善与保障》，载《法治研究》，2007（3）。
[4]数据来源：2007年《最高人民检察院工作报告》。