让“政府”与“市场”共建水务大业——山东农业大学土木工程学院副院长林洪孝谈城市水务市场的构建与运作机制

时间：2022-02-26 15:01:50 浏览量：次

编者按：前不久，在国务院新闻办公室举行的新闻发布会上，建设部副部长仇保兴在回答记者关于水务市场投资和吸引外资等方面问题时指出，当前是中国水务市场投资的高峰时期，其投资规模在一万亿以上。

对于如此巨大的市场，应当如何建设和管理？作为城市水务方面的专家，山东农业大学土木工程学院副院长林洪孝回答了这一问题。他对城市水务市场建设构想、市场要素、建管原则及运作机制等进行了探讨，希望建立起能保障城市水务实现可持续发展，政府宏观管理与市场经济调节相结合的水务市场。

城市水务市场是涉水关系与服务发生相互联系、相互作用，使交换成为可能的买方和卖方构成的集合。其实质是发挥市场机制的作用，优化配置资源水、商品水及其工程建设与服务的能力。调整涉水事务中政府、企(事)业单位及个人间的行为。充分利用资金、劳务、技术、生产资料、产品、价格等各种市场要素来支持和促进城市涉水事务的建设与发展。所以，城市水务市场应由资源水权、排水权、商品水权、供排水工程建设与经营权、用水技术与设备设施经营权等的交易，以及相应法规、政策和制度建设与管理等内容组成。

水务市场关系国计民生

城市水务市场交易的对象与一般市场上流通的权利、产品及服务关系的交易有相似之处，但也有很大程度上的不同，有些在一定程度上体现出公共资源物品交易的特征。

由于城市水务市场交易的对象涉及国计民生，具有提供生活资料和生产资料的双重属性。水资源所有权属于全民所有，作为公共资源必然体现全民共享的原则；同样，城市水务产业提供的供水、排水及污水处理设施和商品水，在作为为人民生活提供基本生活要素和维护环境良性循环需要时，这些基础设施与商品水同样具有公共物品的特征。而公共物品是指可以容许公众对它进行消费的商品，属于纯粹外部经济性商品，具有非市场经济性质，这类商品在国内外一般都是由政府通过“对收入进行再分配”来提供的。由于公共资源与公共物品具有的共享性而不是独占特性，市场经济对其有效配置的基础性作用会受许多因素的制约。

由于水资源属于公共资源，水工程基础设施、部分商品水及服务具有公共物品的属性，决定了不能将它们完全推向市场，完全依靠市场经济规律来进行管理与运作，需要政府发挥管制作用，优化配置资源和约束其滥用职权，防止一味追求利润最大化。因此，只能将除满足基本生活和环境需水外，所涉及的供水工程、商品水、排水工程及水处理工程纳入市场经济机制的调节、管理范畴，实行商品化。可见城市水务市场是实行在政府宏观管理与市场经济体制相结合下的有条件的市场，是一个“准市场”。其含义是指城市水资源、供排水设施、商品水及服务在兼顾人民基本生活和生态环境基本用水基础上，为其他多样化的经济用水提供供排水设施、商品水及服务实行市场化管理与运作，以优化配置各类资源，提高水利用效率效益的市场。所以，城市水务市场是一个完整的、宏观与微观相结合的涉水事务“准市场”。

部分资源水不能进入市场交易，主要是考虑人民生活和生态环境的基本用水，以及为城市经济社会进一步发展预留的战略性经济用水，同时，也考虑到由于水资源本身固有的动态性、周期性变化特性，交易量过多，若发生特殊旱情势必严重影响经济社会建设布局，造成交易成本和损失过大，对水资源的优化配置不利。所以，允许进入市场交易的资源水量是除上述基本需水量以外的水资源量。

城市供水和排水工程设施，也应有相应的为满足人民基本生活用水和排放污水的设施能力，这部分供排水设施能力属纯公共物品性质，难以实现商品化交易，它的建设应由政府公共财政开支。所以，城市供排水工程设施应实行特许经营和竞价经营等，在政府严格监管下的市场化建管经营模式。

城市水务市场的建设、交易与管理，既应遵循一般商品市场在交易中的公平竞争、价格政策、供需平衡等规则，更应注意到水务市场中交易物的一些特殊性质和功能，如水的生活资料和生产资料的双重性、时空分布不均匀性、竞争与垄断共生性、产业价值链的连续性等。所以，在城市水务市场中，还应遵守由其本身的一些特殊属性所产生的一些原则。

完善水务市场运作机制□建立涉水事务政治民主协商机制

城市涉水事务之水权、排水权不是一个城市能独立解决的问题，关系到国家政策和法律法规，关系到城市上下游及周边地区，关系到本身的可持续发展，而水权和排水权也不是一个纯经济问题，与基本人权、伦理和风俗习惯等有密切关系，所以，许多涉水权力，尤其是水权和排水权的配置和争端的解决，应走政治民主协商的道路。

让政府、流域管理机构、用水户代表及水务建设单位都能对水资源及环境的开发利用和管理保护献计献策，对其发展战略和措施拥有表决权，实行公之事务大众出力，共之事务大众监管，规避盲目决策，谋求全局科学合理，调动各地区各方面治水兴水的积极性，实现城市水务可持续发展。

水务业实行特许经营制度

长期以来，我国城市供水和污水处理业实行的是“官督官办”的建设与管理运营模式，其突出存在的问题是效率不高、财力不够、发展能力受阻，不符合我国建设社会主义市场经济体制和与国际市场水务建管模式的发展方向，所以，改革我国城市供水和污水处理业的管理体制和运营模式已成为其实现发展的客观社会需要，而采用国际上实践证明行之有效的特许经营办法、管理制度将成为其建管改革选择方向。

国家已制订了一系列经济法律法规，已基本形成规范外商投资的法律法规体系及政策，为吸引外资和资金创造了法律环境。

建立技术和设施市场准入制

用水效率低，浪费严重是现存于我国水资源开发利用和管理保护中的严重问题。其中的关键影响因素之一就是用水工艺水平、用水设备设施水平落后。

通过对工业、农业用水技术大力进行节水技术改造，提高用水工艺、设备设施的合理化用水水平，建立起节水型产品认证制度，在居民生活、机关单位和公共设施用水中强制执行节水型器具运用制度。为规范用水产品市场，提高用水过程的节水技术含量，增强用水产品的市场竞争力，从而将落后的用水工艺、设备设施杜绝在水务市场之外。这是从节约资源、减少浪费、抑制污染和全面促进节水技术进步的有力措施。

建立起合理水价形成机制

为促进提高用水效率和水务市场化运作能力，在制订用水价格时不仅应有利于供水、污水处理产业的建设与发展，还应有利于水资源环境的开发利用和管理保护。因而，合理的水价构成要素、结构、价格水平和形成机制是水务业建设与管理的重要内容。

若无合理的水价，节水就会缺乏积极性、污水处理与回用就会缺乏动力，相应的技术和产品开发应用也会缺少市场机会和市场的激励，提高用水效率和管理保护水资源环境的政策、法律法规会很难落到实处。所以，在城市水务中应十分注重水价的刺激作用。

构建供水量评价模式

新增可供水量是对城市水资源开发利用潜力的评价，也是区域需水量增长可行性的依据。尤其是现有工程供水能力挖潜、节水、污水处理回用、供水优化配置等措施获得新增可供水量的合理评价和管理，对加强供水能力等建设具有积极的意义。

构建利益共享补偿机制

我国农业用水占总用水量的70％左右，近年来农用水源向城市、工业转移的比重越来越大。但是，应注意到我国人口多，粮食生产的安全任何时候都是十分重要的，切不可单纯地受比较利益的驱使，将农业用水转移出去。农业用水转向城市、工业用水，应建立在农业用水和保障粮食安全生产的基础上。这就要求城市、工业在增加用水创造效益的同时，对农业进行补偿，补偿农业水权增益和节水技术改造所需要的资金，并促进农业用水技术改造和管理进步，以不降低农业适度生产规模为宜，并形成互惠互利共同发展的补偿机制。

建设城市水务市场是为了发挥政府宏观管理与市场经济调节相结合的力量，将涉水事务纳入统一、高效、有序建设与管理的轨道，保证水管理法律法规和经济、技术政策等的有力实施，调动各方面治水兴利的积极性和创造力，促进城市水务事业健康持续发展，保障人民生活、经济建设和生态环境用水。记者汪汀

来源：中国建设报

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