《中国财经报》：“靠水”为什么不能“吃水”（傅涛）

时间：2022-02-26 15:18:58 浏览量：次

●　我国“十一五”期间的污水设施建设资金需求将达到3000亿元以上，地方政府将更多地依赖社会资本的投入来支撑水业建设的发展；

●　面对中国经济快速发展的现状和对建设发展资金的巨大需求，各级政府仍然难以避免将引资作为水业市场化的首要目的；

●　如何在投资主体多元化的新格局下发挥政策性资金的主导作用，对于水业的建设与发展有着重要的影响；

●　“十一五”期间的水业建设将具有更强的公益性，有效协调政策性资金与商业金融的关系，积极发挥政策性资金在公益性领域的重要作用，将利于我国水业基础设施的发展。

继2004年的“淮河治污”这一环境问题社会化之后，2005年更多的环境和生态问题得到了社会普遍关注，“圆明园防渗”，“深圳大截排”，“松花江污染”等事故的发生，使人们对水污染事件的关注度成倍地增加。

在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》所确定的“科学发展观”精神之下，国务院《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》在2005年12月3日发布，全面提升环境保护工作的高度，并通过《规划》在资金上、引导政策上提出了一系列措施。这对改革中的水业来说，是一个发展的福音。

正如国家环保总局所言，《决定》所指导的未来15年，是我国加快城市化的重要时期，是基本实现工业化的重要时期，因此也是环境压力最大的时期。环境形势相当严峻，表现在“三个高峰”同时到来：一是环境污染最为严重的时期已经到来，未来15年将持续存在；二是突发性环境事件进入高发时期，环境风险不断增大，国家环境安全受到挑战；三是群体性环境事件呈迅速上升趋势，污染问题成为影响社会稳定的“导火索”。

“环境保护”作为国策二十余年，没有像现在这样来得这么认真；环境污染日益加剧也没有像现在这样来得这么严重；地大物博的中国对资源的困惑更没有像现在这样体会得如此深刻。

环境规划为什么完不成？

今年上半年，太湖流域水环境监测中心对太湖流域和东南诸河省界水体进行了水资源质量监测，调查结果显示太湖流域省界河流水质86．4％受到不同程度污染。国家投入上百亿元的治理资金还没有给太湖流域近4000万居民带来记忆中清洁的湖水，太湖水体污染严重影响了当地饮用水厂的供水质量和周边城市水体的水环境功能，已成为威胁和影响当地居民饮用水安全和流域社会经济持续发展的重大隐患，是国家迫切需要解决的主要水环境问题之一。然而尽管经历了为期10年的艰苦治理，但太湖流域总体水环境质量并未实现预期目标。原因错综复杂。

经过调查，太湖水质10年治理未达目标的主要原因是水污染防治的思路还停留在“就工程论污染控制”的层面，没有认识到片面的发展观是造成环境污染的根本。事实上，一些地方新建的城镇污水处理厂主要是为招商引资服务的，成了新增工业污染源的庇护所，区域排污总量并没有因城镇污水处理厂的建设而得到削减。工程治污只能治标不能治本。中国的经济改革经历了“发展才是硬道理”的历史时期，过渡到“人与自然协调发展”这一原则在各级政府的全面贯彻尚有时日。

我国的环境规划一直以来并没有真正完成过。从表面上看，不能完成的原因是资金问题，社会资本没有充分调动，市场投入远不如预期。深层原因还有体制问题，市场化政策不到位问题。我们现行的环境规划体系起源于计划体制的规划模式，立足点是政府投资，从市场化的角度看，从理论到方法都不能适应市场化的要求。

政策性资金主导水业建设

上世纪80年代以来，政策性资金在供水领域对地方政府资金起到了有力补充的作用，而在污水领域则作为主要资金来源，带动了地方政府的投资。

国债有效地带动了供水、污水等项目的集中建设，特别是从1998年到2002年实施积极财政政策期间，国家累计安排国债资金983亿元，用于28个省(区、市)的污水等项目建设。国开行截止2004年末总贷款为14095亿元，其中水利、环境和公共设施管理贷款为3100.9亿元，占贷款总额的22％，可以说，这两大资金对于城市水业建设具有较大的贡献度。

应该说到目前为止，增加投资仍然是以前，甚至目前政府推动改革的核心动机，而对效率的追求则刚刚开始提上日程；由于80年代以后地方城市政府就是城市水业的投资主导，因此城市政府比中央政府和省政府更加重视市场化改革的引资效果。

即便是现在，面对中国经济快速发展的现状和对建设发展资金的巨大需求，各级政府仍然难以避免将引资作为水业市场化的首要目的。中央政府在2003年以前对市场化改革基本没有太多指导，国家的主要政策都是开放、引资，主管运营服务的部门是2003年以后才逐渐强调效率问题，并逐步提上改革日程，才开始关注水业本身的定位。

随着市政公用事业市场化改革的深入推进和投资体制改革的深入，以及国家金融政策的调整，财政性手段的国债将逐步淡出市政基础设施领域。但是，我国的城市水业基础设施，尤其污水处理行业尚处于建设发展期，资金需求很大，正在制定中的《“十一五”全国城镇污水处理及再生利用设施建设规划》指出，我国“十一五”期间的污水设施建设资金需求将达到3000亿元以上。地方政府将更多地依赖社会资本的投入来支撑城市水业建设的发展。

因此，如何在投资主体多元化的新格局下发挥政策性资金的主导作用，对于城市水业的建设与发展有着重要的影响。

发展将具有更强公益性

“十一五”期间，我国城市供水领域的投资重点是更新改造，污水领域的投资重点是新设施的建设。可以说，“十一五”期间的城市水业建设将具有更强的公益性，如果不能有效协调政策性资金与商业金融的关系，积极发挥政策性资金在公益性领域的重要作用，将有可能严重阻碍我国城市水基础设施的发展。

自20世纪80年代以来，水业市场化改革在各个国家以不同的目的和不同的形式相继展开，一些发展中国家由于在水业市场化改革中只重引资而忽略监管和体制建设，造成了公共服务体系混乱和严重的社会问题。中国政府必须高度重视市场化改革项目可能会带来的一系列问题。在引入投资解决城市基础设施建设资金问题的同时，必须完善相应的市场监管体系，以免出现公共服务体系的混乱，带来严重的社会问题。

鉴于我国环境问题的严峻性，环境问题必将引发更多的食品、安全、卫生等其它社会问题，使其社会化影响被成倍放大。这将是今后城市水业发展所面临的重要背景，这对各级政府和从业企业都将至关重要，它会是企业发展的商业机遇，也会是经营企业的市场风险，更多地将是政府官员的责任追索的导火索。对政府监管部门而言，水业事件的社会化趋势使监管体系的完善更加迫切。

从根本上讲，水业市场化改革的根本在于效率的提高，而不是资产问题。随着改革深入回归运营，提高效率和加强监管，将是进一步推进市场化改革的必然。

（作者系清华大学水业政策研究中心主任）