军队预算的民主决策对提高军队预算管理水平有着重要的作用，美军在预算决策过程中，就十分注重民主，其中有许多值得我们借鉴的地方。
一、美军预算民主决策机制及特点
（一）美军预算民主决策机制
美军预算民主决策机制体现在预算管理的众多环节：
第一，预算的编制。在预算编制开始之前，总统与预算和管理局局长、财政部部长、经济咨询委员会主席以及国防部首脑商榷后提出预算和财政政策指南。各部门接到指南后，开始启动其内部预算程序。部门预算采用集中和分散相结合的管理模式，即对一些决策采用自上而下的程序，而对其他一些决策采用自下而上的程序。分散化的预算过程使得来自基层管理者的要求得到表达，并且分散化的预算过程将组织目标分散到各个基层单位，使得基层管理者对组织目标有一个更为直观的认识。部门内部预算过程包括一系列听证会、预算汇总、审查以及逐级汇总直到最终形成部门预算提交给预算和管理局。
第二，立法审查。首先由国防部长和参谋长联席会议主席提交预算。国会收到预算后，根据1974年“国会预算法案”的要求撰写一份预算解决方案。所有的参众两院在职的委员都要根据自己的职责范围向相应的预算委员会提交有关支出水平的“观点和评估”。参众两院预算委员会就有关议题召集预算和管理局局长、财政部部长、经济咨询委员会主席以及其他政府内、外的专家举行听证会。各专业委员会准备不同版本的预算方案供各自所属的议会讨论、审议并通过。
第三，预算执行。拨款一旦获得通过，财政部随即就预算年度的支出规模发布一道指令。预算和管理局将该支出盘子分配给国防部，国防部再将分配到的额度分解给下属单位，下属单位可能将预算进一步细分到更低的管理层面。在这些分配之后，预算便具体开始实施（例如合同开始被履行）。
第四，审计和评价。这是美军预算过程的最后阶段。审计集中于对财务文件的审查，确定产品和服务是否按决定提供，支付是否及时和准确，是否有资金调整用途为个人服务，是否所有的交易都符合法律规定并严格依法执行。审计通常由部门外部或上级审计人员实施。这些机构包括：会计总署（GAO）部门审查主管和内部审计部门。审计结束，审计报告被反馈给预算过程，同时审计成果被用于预算过程之外的监督委员会召开的听证会，一般而言，这些审计结果将被出版并提供给公众。
（二）美军预算民主决策机制的特点
第一，决策参与广泛。美国的预算程序比其他任何国家包含了更多的群众参与。许多重要的提议经常以特殊提议的方式进行讨论、公民投票或者意见调查，甚至在提议呈交国会并为立法行动定下基调之前由市民进行投票。这一由知识分子参与的方式事实上缩小了人民和政府之间的隔阂。由于电子化交流的进一步发展，以及预算通过电子媒体渗透到千家万户，下面的预期将可能实现，即年度预算通过的意识发展到了公民电子化参与的新纪元。几乎没有国家能够采用这种形式的公民参与。
第二，决策程序公开透明。美国原来就有《情报自由法》，20世纪70年代又订立了《联邦政府阳光法案》，要求政府必须将预算尽可能地公布出来，为了处理公开和保密的关系，又订立了《联邦政府隐私枉法》。目前，美国政府向社会公布的文件有7个，有预算指导方针文件、功能分析和经济分析文件以及部门分类文件等。其中部门分类附属文件中，预算内容细化到了每一个具体支出项目，并以一定形式向社会公布。另外美国有两个国家电视频道专门全程直播国家各种辩论和听证会实况，以便公民及时掌握和了解各种决策信息，因而，财政预算讨论情况的听证信息广为人知，政府提交了财政预算草案以后，议会要经过辩论、听证、修改、宣读程序和最后批准的过程。
第三，科学的评审制度。在美军预算管理系统中，项目评审是预算安排的关键环节。因此美军有专门的机构和许多专家从事这项工作，预算项目的审查非常严格。一是评审组织健全。美军在国防部、军种部、军种大单位都设有预算审议评委会，并附设专业评估论证小组。二是评审管理规范。美军在审查过程中强调“参与性管理原则”，突出集团决策，吸收各方人员参加，透明度高，为预算接受各方面的质询和顺利实施打下了良好基础。三是评审程序严格。美军的每个装备计划项目，从初步估算到部署使用的各个阶段，都要首先经过军种评审并附上独立的费用估算，然后经国防部长办公厅费用改进小组评审，最后由国防武器系统采办审查委员会审定并做出决策。
第四，有效的监督制度。美军设有财务管理高级监督委员会，委员会以国防部第一副部长为主席，包括军种部长、主计长、财务主任、法律总顾问等成员，对预算决策重大问题进行监督。此外还明确规定了财务监督人员的权限和职责，并以法律法规的形式保证监督的独立性和规范性。美军对监督程序和处理结果进行透明化处理，排除了行政干预对监督活动的干扰。
二、对我军的启示
（一）军队预算民主决策要有广泛的主体参与
美军预算民主决策机制的先进经验告诉我们，民主决策必须有广泛的决策参与主体。一是专家咨询机构即智囊团，因为军队预算的任何决策，都离不开从宏观到微观、从战略到战术、从经济效益到社会效益，这一系列周密的论证，它面临着不确定的因素和复杂的情势，因此，往往需要多学科的背景知识，这单靠预算职能部门的知识很难做出高质量的决策。过去的军队预算决策往往是某个部门甚至某几个领导的事情，而现在的民主决策则需要多方面的参与，尤其要发挥专家学者的作用。二是官兵代表机构，群众参与是民主的象征，之所以说美国预算比较民主，很大程度上是因为美国公众的参与。
（二）军队预算民主决策要有透明的程序设计
美国对民主决策程序有明确的法律规定，我国对民主决策的具体程序则缺少规定，使得民主决策流于形式，不能在现实决策中体现民主，而我军就更没有一个透明的民主决策程序。借鉴美军经验，设计一个透明的决策程序，是预算民主决策的必然要求。决策是考核决策者的硬件，也是监督决策者的证据，有了透明的决策程序，群众就可以明确领会决策者的意图，及时纠正某些决策者的错误决策，并对恶意制造错误决策的决策者进行警告。而没有透明决策程序，就不可能实现这种考核和监督，就只能任由错误决策的发生，制造错误决策的决策者也可以顺利地在群众面前逃避责任。就此而言，透明决策程序，对于参与决策者也是一个鞭策、一种压力，使他们时刻想到，自己在决策中的一举一动都在光天化日、众目睽睽之下，促使他们尽职尽责。从而防止决策主体在决策中偏失公正、以权谋私，滋生不正之风。
（三）军队预算民主决策要有严密的监控体系
监督军队预算民主决策的过程实际上就是监督权力的过程。如何监督权力，规范决策者行为，把权力腐败遏制到最低限度，自古以来就是政治学、管理学、经济学的一个长久不衰的话题。美军预算决策监督制约决策者权力、规范决策者行为比较有效的方法主要有这样几种：依法制权，由法律规定能做什么，不能做什么；以民制权，比较常用和有效的方法就是群众监督、群众举报；以权制权，即人们常说的权力制衡；以德制权，即提高决策者的道德水平。当然对决策者进行思想教育也是必不可少的，但是单靠思想教育来保证我们行政权力的廉洁，可以说是很困难的。只有以上四种方法多管齐下，才有可能取得理想的效果，并最终形成这样一种格局：掌权者有充分权力去增进公益；若要行恶，便会被缚住手脚。也应如马吉亚维里通过研究古罗马共和制和佛罗伦萨历史所总结的：制约和均衡的格局限制着掌权者的私欲膨胀，使人民的自由和安全不依赖于掌权者的个人品德或去留，因而也就为社会的稳定与繁荣提供了一个持久而可靠的制度安排。
（四）军队预算民主决策要有严格的法制约束
美军每年的军费都以立法的形式固定下来，其预算一经国会批准就具有法律效力，未经立法批准的费用一律不准从国库提款。美国防部的第704516号指令财务管理系统和第17101号国防部预算指导手册对财务预算管理均有明确的规定。综上所述，要建立一套科学合理、具有我军特色的军队预算民主决策机制，必须以国家财政预算管理制度的改革精神为指导，充分借鉴发达国家军队预算民主决策的先进经验：完善预算体制；按照严格的法定程序进行预算编制和审批；合理安排时间，对军队预算编制进行充分准备和论证；改进预算编制方法；加强广大官兵对预算执行全过程的监督和控制，使军队预算民主决策得以有效执行；健全预算管理法规，完善监控机制，等等。真正发挥预算的各项功能，建立财权财力分配合理、军费分配科学、项目具体透明、监督制约严密的预算决策新模式，全面实现由传统经验型预算向现代科学型预算的转变。
（作者单位：军事经济学院训练部教务处）摘要：我国目前不断加大对农业的投入，但是这些政策扶持在满足农民小额资金需求方面存在不足，在财政金融的政策效果对比上，财政政策在支持农业发展达到的效果比较直接，但是在效果的大小方面不如金融政策，而金融政策方面，部分金融机构在满足农户资金需求上存在一定局限性。因此，发展农村资金互助社，为其提供更多的政策扶持，对于解决农民资金需求问题是有力而迫切的。
关键词：农村金融体制改革；农村资金互助社；抵押物
自2004年起，中央连续七年发布以“三农”（农业、农村、农民）为主题的中央一号文件，强调了“三农”问题在中国的社会主义现代化时期“重中之重”的地位。2005年10月，十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，也提出了建设社会主义新农村的重大历史任务。解决“三农”问题，建设社会主义新农村，资金的投入是必不可少的条件。政府在加大财政资金支持农业发展的同时，积极改革创新农村金融体制，通过金融机制引导资金流向农村，是有效且必需的。
一、我国在支持农业发展中，在财政和金融方面的举措
近年来，中央不断加大对农业的财政投入，2008年中央财政用于“三农”的支出合计为5955.5亿元，增加1637亿元。2009年中央财政“三农”支出安排7161.4亿元，增长20.2％，其中，粮食直补、农资综合补贴、良种补贴、农机具补贴共安排资金1230.8亿元，用于农业生产方面的支出安排资金2642.2亿元，安排农村社会事业发展方面的支出2693.2亿元。财政资金的投入，对于发展农村生产力，促进农业生产，提高农民收入，起到了巨大的作用。
同时，我国还不断加快农村金融体制改革，强化农业银行、农业发展银行和邮政储储蓄银行为“三农”服务的功能，深化农信社改革，放宽农村金融机构准入门槛，引入村镇银行、资金互助社、贷款公司三类新型组织。这些机构的完善和成立，有力地缓解了农村资金需求不足的问题。根据中国人民银行的统计数据，截至2009年底，金融机构农业贷款达21622.53亿元。各种贷款的发放，有力地支持了农业基础设施的建设，促进了涉农企业的发展，同时也缓解了农民的生产资金需求短缺问题。
各种财政金融措施的出台与实施有力地推动了我国农业的发展，农村居民的人均收入不断增长，2003年农民人均纯收入2622元，截至2008年末，农民人均收入已达4761元。
进一步深化农村金融改革，加大财政支持农业力度，有利于不断改善农民生活水平。本文就财政与金融政策支农效果进行分析，指出各种措施在满足农民小额资金需求方面的不足，并针对满足这类资金需求的农村金融形式提出建议。
二、财政支农效果与金融政策效果相比存在不足
财政资金支持农业发展达到的效果比较直接，但是在效果的大小方面不如金融政策。
第一，财政资金通过行政渠道投放，资金审批权归各个行政部门，这样极易产生各种形式的挪用与扣留，导致腐败行为，降低资金的落实率。此外，除了各种形式的农业补贴，用于农村的资金一般以各种项目形式运作，落实在小农身上的资金较少。
第二，在资金的有效配置上，财政也缺乏效率，一方面，审批的行政人员无法从资金的使用收益中直接得到回报，缺乏提高财政支农资金效率的主动性。另一方面，对于资金的使用者来说，只要获得的财政资金数额大于其为获得该资金付出的成本，无论是否真的存在迫切的资金需求，都存在争取财政资金的动机，这就必然导致财政资金落实效率降低，使得获得财政资金的往往是那些积极争取资金的，而非那些确实急需资金的乡镇或农村。
第三，财政资金的使用仅限于得到资金支持的项目，无法带动更多的资金流入和留在农村支持农业发展。财政资金在一些项目上的使用，在一定程度上还会对民间的投资产生一定的挤出作用，使得原本就很落后的民间投资更加难以为继。
三、在农村金融体制改革过程中，部分金融机构在满足农户资金需求方面的局限性
近年来，中央不断出台政策推进农村金融改革。要求县域内各金融机构在保证资金安全的前提下，将一定比例的新增存款投放当地，支持农业和农村经济发展；扩大邮政储蓄资金的自主运用范围，引导邮政储蓄资金返还农村；调整农业发展银行职能定位，拓宽业务范围和资金来源，强调国家开发银行支持农村基础设施建设和农业资源开发中的作用。在保证资本金充足、严格金融监管和建立合理有效的退出机制的前提下，鼓励在县域内设立多种所有制的社区金融机构，允许私有资本、外资等参股。大力培育由自然人、企业法人或社团法人发起的小额贷款组织。引导农户发展资金互助组织，规范民间借贷。
上述政策的初衷是通过各种正规商业银行和政策性商业银行向农业注入资金，满足农业资金需求以促进农业发展，但商业银行是以盈利性为目的的企业，政策性银行资金投放也仅限于大型的农业项目，这些机构对满足农民小额的资金需求起到的作用有限。
（一）正规商业银行缺乏在农村经营的动力
第一，银行要实现盈利，就必定会选取收益较高的投资领域，农业领域与工商业等领域比较起来，收益率低，风险大，周期又富有季节性，因此，正规商业银行更倾向于向城市的工商企业放贷。而目前我国直接融资市场不完善，间接融资市场是银行占优势的卖方市场，一方面银行不缺乏放款对象，另一方面，银行在资金借贷市场的定价中有更多的话语权，能获得足够利润，这就必然导致正规商业银行等机构缺乏足够动力去开拓农村金融市场。
第二，在针对小农的贷款方面，农户生产经营的信息不易获得，农业生产的不确定性较大，信息不对称的程度远远大于对其他行业的贷款，银行面临的风险较大，银行出于放款安全性的考虑，也不愿意把过多的资金投放农村市场。
第三，抵押贷款作为最保险的贷款方式无法应用于我国农村极大地限制了农民获得贷款的能力。目前，我国法律虽然允许房屋作为抵押物，但是规定宅基地使用权不能抵押。即使是依据“宅基地使用权只能在本集体经济组织内部成员之间转让”的规则进行抵押物拍卖，设定抵押的农户房屋，也只能在该村内部变卖，这就极大降低了房屋的抵押效果，使银行不愿接受此类抵押。此外，以家庭方式取得的土地承包经营权是不允许作为抵押物的，进一步减少了农民可用于抵押的财产。缺乏有效的抵押方式，就必然导致农民无法从正规商业银行获得大量贷款，限制了流向农村的资金数量。
（二）政策性银行没有针对小农的贷款
我国农业发展银行的贷款业务仅限于各种国家粮棉购销储贷款、基础设施建设贷款以及农业小企业贷款等规模较大贷款，没有开展针对农户的小额度贷款。国家开发银行在农业方面的业务范围为支持农、林、水利行业的基础设施建设，同样无法形成对农户的资金支持，因此，政策性银行的作用也仅仅限于促进农业生产发展方面，无法对广大需要资金的农户提供资金支持。这就需要探索满足农户资金需要新的农村金融组织形式。
（三）私有资本与外资重返农村参与金融起到的作用有限
我国允许私有资本与外资参股在县域内设立的多种所有制的社区金融机构，这对于引导资金充实农村金融机构资本起到了一定作用，但是，这些资本参与农村金融所起到的作用值得商榷。
李昌平（2010）指出，私有资本与外资进入农村参与金融的目的有三个：一是拿到经营牌照再说（他们相信乡村银行的经营牌照是很值钱的）；二是只给农村10％的优质客户服务；三是预计土地会私有化，只接受10％-15％的土地（有区位优势）抵押。这些动机表明私有资本与外资的参与只能一定程度上缓解农村资金短缺问题，尤其针对10％的优质客户的动机，使得这类机构的普及面较窄，无法全面地解决广大农户资金需求问题。
四、关于农户资金短缺问题的有效解决办法
提高农民生活水平，解决“三农”问题，需要不断加大财政支持农村的力度，不断完善各种金融政策措施，为农民生产生活改善提供良好的环境。与此同时，对于满足广大农户生产中的小额资金需求，应探索更适合的金融模式。农村内部资金互助社在满足农户资金需求方面具有巨大优势。
首先，由农民自己发起成立的农村资金互助社资金来源与资金使用都是在该组织内，资金在组织内部实现了余缺调剂，既不会出现资金流向问题，又降低了农户资金使用成本。其次，参与组织的农民之间相互都是具有一定的联系，成员之间信息都较容易获得，基本上不会出现信息不对称现象，违约风险很小，资金使用效率也较高，这是一般金融组织无法比拟的。再次，一旦这类组织运作起来，农民资金问题得到解决，其收入就会不断提高，投入组织内的资金会不断增加，农村资金互助社的可用资金增多会进一步提高农民收入，同时还可以不断吸纳新的社员，扩大受益面，这样，便形成一个良性循环。因此，对于解决农民资金短缺问题，农村资金互助社是一个治本之策。
2007年，银监会颁布《农村资金互助社管理暂行规定》，对农村资金互助社的管理运作做了明确的规定。加大政府支持力度，进一步建立健全农村资金互助社等农村合作金融组织，能有力解决农民资金需求问题。
五、进一步发展农村资金互助社的政策建议
对于建立发展农村资金互助社，必须发挥政府这只“有形的手”的作用，实施金融约束政策，给农村资金互助社创造租金，促进其发挥作用。
（一）在资金来源方面为农村互助合作金融组织提供支持
政府应该出台政策，由央行和政策性银行为农村互助合作金融组织提供低息贷款，或者由政府出面，为这类组织专门成立信贷担保机构，为互助合作金融组织提供低息贷款担保，帮助该类组织能够获得较低成本的资金，增加其为小农服务的能力。此外，应该准许社会公益组织参股农民互助合作组织，进一步扩大该组织资金来源的范围。
（二）严格市场准入，为农村互助合作金融组织提供发展的机会
农村资金互助社的建立和运作需要政府提供适当的帮扶，政府应为这些组织提供技术指导，为其培养经营管理人员，同时还应该适当限制竞争，为这类组织的发展创造较为宽松的市场环境。应在较长一段时间内节制私人资本下乡办金融，特别是中西部地区应该在很长时期内禁止私人银行、外资银行机构进入农村，但在城市郊区和发达地区的农村，可以灵活处理，适当放宽准入。
（三）放宽政策，为农村互助合作金融组织业务开展提供便利
农村资金互助社宗旨是为成员服务，应在准许其在社员范围内为农民提供贷款服务的同时，为正规金融机构代理存款业务。此外，应准许农民互助合作社形成联合社，扩大组织的运作范围与抗风险能力。为了更好的开展业务，准许农民集体所有的土地成为政策性银行或政府担保公司的抵押品，准许农民的承包地、山林、水面、住房等成为农村资金互助社的抵押品也是必不可少的一步措施。
在中央不断加大对农业财政金融支持的情况下，进一步探索完善农村资金互助社这类金融组织，有利于填补正规财政金融渠道顾及不到的领域，满足广大农民在生产中遇到的资金需求，形成农村金融推动农村经济发展的良好局面。
参考文献：
1、李昌平.农村金融认识上的两个误区[J].中国老区建设,2010(1).
2、高圣平,陈文学.农村信贷抵押制度的完善[J].武汉金融,2009(11).
＊本文属安徽省哲学社会科学规划项目《安徽农民资金互助组织发展研究》，项目批准号
