1996年4月1日出口货物恢复使用增值税税收专用税票以来,对于强化出口退税管理, 防范骗取出口退税, 保护纳税人合法权益,鼓励国产货物参与国际竞争,促进我国出口货物快速增长,拉动国民经济健康稳定发展,加速中国同国际经济一体化进程,发挥了十分重要的作用。但是出口货物专用税票管理也存在着一些不容忽视的问题,亟需解决。
一、出口货物专用税票管理存在的主要问题
（一）政策不完善,有损纳税人利益
出口货物专用税票,既是纳税人履行纳税义务的合法证明，也是出口商申请出口货物退(免)税的重要凭据。因此，出口货物退(免)税是依附于出口货物在国内各生产和流转环节已按税法规定缴纳的流转税的基础上实施的,缴税是退税的前提。所以,其政策框架的确立必须符合总体税制确立的原则, 保护出口商的权利,不得损害纳税人的合法利益。但是,现行政策对出口货物专用税票的管理,却有悖于税制确立的总体原则。如《财政部、国家税务总局关于出口货物恢复使用增值税税收专用缴款书管理的通知》（财税字[1996]8号）第四条规定,纳税人销售给出口企业和市县外贸企业用于出口的货物,因开具专用税票多缴税款的,经主管征税的税务机关审查没有偷税等行为后,抵减当期或下期应纳增值税款。如果一个季度内销售给出口企业用于出口的货物金额占该企业全部销售额50%以上的,对其多缴而又未抵减完的税款,可以从国库中退还。其规定,在当前执行中实际上损害了部分纳税人的合法权益。因为,目前农产品进项税额扣除率由10%提高到13%后,农产品收购企业从事农产品收购时,按含税价的13%扣除率计算进项,销售时按不含税价计算销项税额,销售毛利率在15%时,税负率基本为0,或者其他产品的税负率低于其法定税率的40%时,而销售给出口企业用于出口的货物,必须按照5%或产品法定税率40%确定的征收率计算税款,开具专用税票缴库,这些企业预缴的税款有时往往超过其应纳税额。且这类企业每个季度销售给出口企业用于出口的货物金额达不到全部销售额的50%,因开具专用税票多缴税款,抵减内销货物应纳税款未抵减完的,就不得从国库中退还,致使国家长期占用纳税人资金,这是其一。其二,与征管法相关规定相悖。征管法第51条明确规定,纳税人超过应纳税额缴纳的税款,税务机关发现后应立即退还;纳税人自结算缴纳税款之日起三年内发现的,可以向税务机关要求退还多缴的税款。根据立法的规定,法律已作明确规定的,部门规章只能在法律规定的范围内作出具体的规定。很显然,上述规章不但与征管法相悖,而且也不符合立法的基本原则。
（二）制度不健全,责任难落实
在税收步入法制化的今天,增值税专用发票、金税工程、专用税票仍被国税人统称为“高压线”,其在税收中的重要程度是不言而喻的。自然是“高压线”,就应有健全的制度和严密的操作规程。实际并非如此,专用税票自恢复使用近十年来,各级税务机关对其使用管理下发若干次文件,但仍不够完善。首先,纳税人未按规定申请开具专用税票，法律责任不具体。虽然,《财政部、国家税务总局关于出口货物恢复使用增值税税收专用缴款书管理的通知》第十四条规定,纳税人虚开、伪造和非法出售“专用税票”的,依《中华人民共和国税收征管法》、《全国人大常委会关于惩治偷税、抗税犯罪的补充规定》惩处。但是,上述法律中并没有关于专用税票管理的条款,因而,发生违法行为就无法“对号入座”。其次,出口商提供虚假信息接受专用税票的违法行为责任,尚无法规涉足。第三,内部管理责任追究制度缺位。直止目前,仅有《国家税务总局关于加强出口货物退税专用税票电子信息管理工作的通知》第七条规定,凡开具的专用税票与其信息的核对率未达到90%的地区,主管局长到国税总局说明原因。总局将通报全国并扣减该地区的退税计划。其余尚无责任追究的条款出台。仅此说明情况,或者通报,与此项工作的重要性极不对等。况且,扣减退税计划,就更不合理。税务机关工作不到位,致使专用税票电子信息核对率低,出口商无法退到税,利益已经受损了。但再扣减退税计划,这种以损害出口商利益来惩罚税务机关的做法，谁都明白,连“割发代首”的目的都达不到。所以,专用税票的使用管理,已有碍于出口货物退(免)税的管理。
（三）业务不熟悉,管理难到位
因为出口货物退(免)税由省辖市局直接管理,县以下税务人员接触其项业务很少,业务普遍不熟悉,甚至有的同志尚不知道专用税票与出口货物退(免)税的关系。所以,专用税票使用管理,特别是电子信息核对率不高,是在所难免的。究其原因。一是培训不到位。上级税务机关没有象其他税收业务那样,层层组织学习培训。但是基层想培训,又缺乏师资力量,力不从心。二是思想上缺乏重视。将其等同于一般税票管理,虽然落实了审核签名把关,但是很少深入企业核实,仍停留于形式,也是导致专用税票管理质量不高的重要原因。
二、完善出口货物专用税票管理的思考
完善出口货物专用税票的管理,是规范出口货物退(免)税管理的需要,是防范骗取出口退税的重要措施。值此,就如何完善其管理,笔者提出如下建议。
（一）完善政策
政策是一切管理工作的依据,科学的政策,不但能收到事半功倍的效果,而且能促进管理对象的发展。所以,首先要树立完善政策理念。其政策框架的确立必须遵循法制化的途径和执行方式,包括对经济有效运作的作用。因为,税收专用税票是服务于出口货物退(免)税的。所以,政策的建立,既要符合出口货物退(免)税的管理,也要不妨碍供货者的利益,并且能够便于双重管理。其次要对现行政策作部分调整。一是调整预征率。因为预征率的高低,对增值税一般纳税人无实际意义,其是按照一个月的全部销项税额减去准予抵扣的进项税额为实际应纳税额。预征率高,多征的税额通过结算,还得从国库退还纳税人。所以,为了减少纳税人开具专用税票而多缴税款,资金被国家占用,以及办理退库对纳税人增加麻烦。故预征率尽量调低,在确无欠税的条件下,开具专用税票也可以不实行预征。二是调整多缴税款的退库办法。取消现行的开具专用税票金额占全部销售额50%以上的规定，不仅保护了纳税人合法利益，同时也杜绝因其滋生的不廉洁行为。第三,要明确法律责任及按季退库的政策。税收征管法关于多缴税款退还的基本原则,凡是纳税人在一个纳税期内超过实际应纳税额缴纳的税款,纳税人提出申请的,应当立即退还;纳税人未提出申请的,次年第一个申报期内通知纳税人办理退还手续。这样,既符合应收尽收的依法治税原则；又防止税务机关用其调节收入,推迟办理退库,损害纳税人利益；也杜绝因其滋生的不廉洁行为。第三，要明确法律责任。纳税人虚开、伪造、非法出售等违法开具专用税票的，按照征管法第六十六条规定,视同以假报出口或者其他欺骗手段，骗取国家出口退税款处理;由税务机关处因其骗取税款一倍以上五倍以下的罚款;构成犯罪的,依法追究刑事责任。税务人员因责任心不强、玩忽职守不应开具而开具或者帮助纳税人虚开、伪造专用税票的,视其情节,给予警告直至开除的行政处分;构成犯罪的依法追究刑事责任。并将其列入国家税务局《关于税务人员涉税违规违纪若干问题行政处分暂行规定》中,从而使其管理有法可依。
（二）健全制度
人们常说,良法需善用。也就是说,好的政策只有真正的贯彻到位,才能体现其良处。专用税票的使用管理从企业的申请,到电子信息的上传,税务机关内部就涉及到管理、征收、信息中心等部门。要使其贯彻执行好,必须健全管理制度和操作规程。首先,健全纳税人申请开具制度。纳税人首次向出口商销售用于出口货物开具专用税票时,必须与主管审核国税机关签订责任书,保证其货物的真实性、合法性,违法承担的处罚责任,这是其一。其二,修订现行的出口货物专用税票开具申请表,在申请表的右下方增加纳税人的申明栏,内容比照增值税纳税申报表申明条款,强化纳税人的法律责任。其三,简化附列资料,因为,纳税人从办理税务登记时,就已向税务机关提供了基础信息资料,并储存于税务机关的信息库。所以,开具专用税票不必再附报购销双方的营业执照,税务登记复印件。既减少纳税人的经营成本,又提高税务机关的审核效率,以及资料传递、保管的成本。其次,健全审核审批制度。一是设立受理、审核、审批专岗,明确专人负责。二是制订受理、审核、审批人员职责,受理岗位必须确保资料齐全,手续完备,内容真实,确需实地调查的,必须深入实地查对。三是建立责任追究制。在《国税总局关于税务人员涉税违规违纪若干问题行政处分暂行规定》中,增加相应的责任追究条款,细化责任追究内容。第三,按月考核。认真组织专用税票开具的正确率、准确率,以及电子信息核对率的考核,并及时公布考核结果,不但便于及时发现问题,而且也便于落实责任。
（三）提高技能
理论是行动的指南。不懂得现代科技的理论,不懂得现代管理科技的技能,是不可能实现科学的管理结果的。当前,要使专用税票管理上升到一个新的水平,必须要强化专用税票使用管理,以及相关出口货物退(免)税业务理论的学习培训。首先,结合贯彻党的十六大提出的打造学习型机关的要求,分批组织脱产学习培训,系统地组织相关业务理论知识学习班。其次,结合岗位,弘扬岗位练兵的学习精神,培养一批既掌握理论知识、政策规定,又能熟练操作的“小灵通”式人才。使专用税票的管理全面步入规范化,为出口货物退(免)税打好基础。