一、引子：一起行政诉讼案件
2004年6月16日，上海市市民董某因要求上海市徐汇区房地局履行提供房屋信息的法定职责被拒，向该区人民法院提起行政诉讼。
董某诉称：其父于1947年从法商中国建业地产公司购买了位于上海市某路204号房产，并自1947年9月1日至1968年7月16日期间，董某父母及子女实际居住该房屋，“文革”期间，董某父亲购买该房的原始资料灭失。2004年5月，董某依据《上海市政府信息公开规定》，向上海市徐汇区房地局要求查阅相关资料，但遭到拒绝。为此，董某依据《上海市政府信息公开规定》第七条、第十一条、第十二条、第二十三条的规定，提起诉讼，请求法院判令被告履行法定职责，向原告提供要求的有关房屋档案信息。
2004年8月16日，上海市徐汇区人民法院公开审理了此案。庭审中，上海市徐汇区房地局辩称：1、有证据显示，1948年该处房产的产权属于法商中国建业地产公司，董某一家在历史上虽然在该房屋居住过，但不等于与该房产所有权有关；2、董某要求查阅的档案资料属于上海市徐汇区房地局保存的档案，其是否开放由保存机关决定；3、查阅利用房地局机关保存的原始房地产档案资料，首先要经过房地局的同意，其次要符合《上海市房产管理局关于查阅房产档案资料的暂行规定》规定的查阅范围及查阅条件（即首先得证明自己是该房产的权利人或其代理人）；4、该房产现属上海徐房集团公司所有，董某及其父亲不是该房的产权人，没有权利查阅其他人原始的房地产档案资料。
上海市徐汇区人民法院审判委员会讨论认为，被告拒绝原告的查阅要求并未违背法律、法规及规章的要求，且也符合《上海市政府信息公开规定》第十条第一款的规定。据此裁定：原告要求被告履行法定职责，向其提供本市某路204号，在1947年9月1日至1968年7月16日期间，原告父亲购买产权及后被政府接管的相关档案资料的理由不成立，并于2005年4月15日作出一审判决，驳回原告的诉讼请求。[i]
随着人民法院判决的作出，一起行政诉讼案件了结了。从结果来看，档案保管部门胜诉了，可同样生在档案保管部门的笔者感到的却是难以言说的沉重。对于人民法院依法作出判决的案件，我们不便多去评价。问题是，一个市民，一个纳税人，要求政府机关提供和自身相关的说明事实真相的档案资料，这些档案资料已经超过了30年，又不涉及国家秘密，为什么竟遭到拒绝呢？提起诉讼的一方对于人民法院作出的判决会口服心服么？
二、症结：档案信息公开立法的严重滞后
其实，上述案件并非个案，正在董某案件审理之际，上海又相继发生了多起同类型的行政诉讼案件。结局如出一辙，均以市民败诉告终。那么，败诉的症结到底在哪儿呢？
症结一：档案封闭期制度。根据档案学理论，档案客观记录了机关行使职权与实施管理的过程，内容所包含的信息体现着领导的决策，涉及到党和国家以及公众的利益与安全，反映着社会经济、政治、军事、文化等各个方面的动向，维护与反映党和国家利益，具有极强的政治性。为使党和国家各项政策、措施积极稳妥地得到贯彻实施，各项工作高效而有序地进行，我国对档案内容信息设置了一个较长的封闭期。在国家档案馆，根据《中华人民共和国档案法》（下简称《档案法》）第十九条关于“国家档案馆保管的档案，一般应当自形成之日起满30年向社会开放”的规定，封闭期一般为30年；在档案形成机关，根据《机关档案工作条例》第二十一条关于“机关档案部门保管的档案，是现行档案，主要供本机关和上级主管机关使用，不属于开放范围”的规定，封闭期是没有固定期限的。可见，上海市徐汇区房地局保管的档案属于封闭期内的档案，无须向社会开放。
症结二：档案保存部门对封闭期内档案的提供利用拥有不受任何限制的自由裁量权。《中华人民共和国档案法实施办法》（下简称《档案法实施办法》）第二十一条规定：“利用档案馆保存的未开放的档案，须经保存该档案的档案馆同意，必要时还须经有关的档案行政管理部门审查同意。”“档案机构保存的尚未向档案馆移交的档案，需要利用的，须经档案保存单位同意”。可见，我国档案法律法规将封闭期内的档案信息的处置权赋予了档案保存部门，而且这种权限的行使没有任何附加的约束条件，这为档案保存部门在实际操作过程中随意处置封闭期内的档案信息，提供了任意驰骋的法律依据。在此法律背景下，一个看似严谨的档案查阅规定——《上海市房地资源局档案馆查阅档案暂行规定》出台了，规定明确指出，个人查阅房产档案必须出示权利人证明文件。于是，董某在诉讼过程中不得不面对一个充满悖论色彩的查阅规定：董某之所以要查阅房产原始资料，因为原始资料遗失，可查阅的前提却是拿出原始资料证明自己是权利人。这实在是一个令人啼笑皆非又让人充满无奈的规定。而这一切的根源在于档案保存部门对封闭期内档案的提供利用拥有绝对的自由裁量权。
症结三：延期移交档案属于现行档案范畴。在这个案子中，有一个细节是值得我们反复推敲的，董某需要查阅的档案资料的形成时间是1947年至1968年。而根据《档案法实施办法》第十三条规定：“机关、团体、企事业单位和其它组织，应当按照国家档案局关于档案移交的规定，定期向有关的国家档案馆移交。……属于县级国家档案馆接收范围的档案，立档单位应当自档案形成之日起满10年即向有关的县级国家档案馆移交。经同级档案行政管理部门检查和同意，专业性较强或者需要保密的档案，可以延长向有关档案馆移交的期限”。按照这一规定，作为法定移交进馆范围的上海市徐汇区房地局所保存的房地产档案早在20年前就应该向徐汇区档案馆移交了，为什么至今还保存在徐汇区房地局呢？它是专业性较强的档案吗？它是需要保密的档案吗？假设这些档案属于专业性较强或者需要保密的档案范畴，那么它的延期移交行为是否征得徐汇区档案局的检查和同意呢？它延期移交的期限是多少年呢？我们暂且不去深究徐汇区房地局保管的档案是否属于专业性较强或者需要保密的档案，暂且不去深究徐汇区房地局保管的档案是否经过徐汇区档案局的检查和同意，因为档案由谁保存其实并不重要，重要的是档案法律法规对于延期移交的档案的开放问题竟然未作出任何规定，这才是问题的关键所在。这一问题直接造成了延期移交的档案满30年后却依然按照《机关档案工作条例》作为机关内部档案处理，不对社会公开提供利用。更为令人尴尬的是，这种状态竟然是没有期限的。张世林博士在其著作中曾尖锐指出：“这种状况一定程度上造成了我国对机关保存的档案或政府信息利用的随意性、垄断性，可能助长两种不良现象发生的可能，其一，应当公开的政务信息公民迟迟得不到利用，其二，不应当公开的政务信息可能因利益驱动而过早流失于社会，对整个国家的档案事业会造成不利的舆论环境，也易于助长政府机构的官僚作风乃至腐败行为的发生。”[ii]
症结四：未开放档案目录无须公布。完善的档案检索工具是查询并利用档案信息的唯一途径，没有完善的档案检索工具，无法对档案信息进行有效查询，更谈不上利用。而在整个案件中，有一个技术细节可能是很多人都忽略的，董某不仅无法利用她所需要的档案资料，而且连她所需要的档案资料的目录也是看不到的。给不给董某看档案资料是档案保存单位说了算，给不给董某看她所需要的档案资料的目录，同样是档案保存单位说了算，一切完全取决于档案保存单位的社会良知。原因似乎也非常简单，档案法或档案法实施办法只对档案馆开放的档案有公布目录的义务（而且对于目录的检索深度没有作进一步约束），对于档案馆保存的未开放档案和其它档案保存单位保存的档案的目录，没有提出公布要求。显然这一技术细节大大增加了档案保存单位的自由裁量权，进一步限制了公民档案信息的知情权。
症结五：涉及第三方信息的档案未经第三方同意不予提供利用。法院判决的另一主要依据是，董某诉求的档案信息涉及上海徐房集团公司，未经该公司允许，董某无权查阅。我们暂且不去深究该房产在1947年至1968年期间，是否确实属于徐房集团所有（根据徐汇区房地局的说法，1948年该处房产的产权属于法商中国建业地产公司）。仅就该房产档案信息本身来讲，一、它是民用建筑，显然不属于国家秘密范畴；二、徐房集团是法人，法人无隐私权可言，显然也不属于隐私范围；三、就目前所掌握的信息来看，该房产的公布不会造成徐房集团商业利益的损害，也谈不上商业秘密。那么，对于行政机关形成的不涉及国家秘密、公民隐私、商业秘密的，但涉及第三方信息的档案其提供利用到底谁说了算呢？令人遗憾的是，法律没有明确规定。
显然，不管董某是否继续上诉，胜败已经变得不怎么重要了，笔者唯一强烈感受到的是,因为相关法律法规的缺失，占有国有档案信息的机构对于普通公民信息知情权的藐视和冷落。虽然作为国有档案信息重要组成部分的政府档案信息，在某些地方信息公开政府规章的保驾护航下，让社会公众在向政府索取信息时感受到了些许底气，可当公民信息的知情权无法得到进一步满足的时候，又有几个人具备董某那样的勇气和精力，去打一场根本无法预测胜负的旷日持久的民告官的官司呢？
三、启示：加快档案信息公开的立法进程
建国初期，由于极左思潮的影响，人们片面强调档案的政治性和机要性，忽视了档案的社会性和开放型，所以在档案公开利用上限制颇多。改革开放后，随着经济建设和科学文化事业的发展，各项工作都需要利用档案，档案公开的呼声日益高涨。2004年在上海出现的这一案件，及之前和之后出现的众多同类型案件，实际上是十分自然和可喜的事，这是国家社会安定、经济社会发展、民主法制健全的必然反映，也是全社会档案意识提高的必然反映。
同时，党的十六大提出，要完善公开办事制度，认真推行政务公开制度，改善投资环境，提高法规和政策透明度。党的十六届三中全会明确要求加快形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，多次强调要建立健全透明的行政管理体制，提出要完善政府重大经济社会问题的科学化、民主化、规范化决策程序，增强透明度和公众参与度；要形成稳定、透明的涉外经济管理体制，创造公平和可预见的法制环境。由此可见，实现档案信息公开也是社会主义民主政治的重要内容，让人民群众了解和参与国家的各项管理活动，这既是保障人民当家作主的基本权利，也是各级国家机关应尽的职责。
为此，1980年5月，党中央提出开放历史档案的方针，1987年9月5日，第六届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议通过了《档案法》，从法律上规定了档案馆应当向社会开放档案。但从目前的立法现状看，除《档案法》外，我国在信息领域内的专项立法还是空白，过去只在《保密法》等一些相关法律法规中涉及一些信息方面的立法问题，但更多的是强调对政府信息的保密而非公开。如今，档案信息是一种资源，获得档案信息是一种权利。知情权（信息自由权）在很多国家已作为民众的一项基本权利予以保障。为此我们必须加快档案信息公开的立法进程，并重点注意以下二个问题：
第一、保存在机关档案室的档案和保存在档案馆的档案信息公开立法并重。国外，保存在机关的档案主要由信息自由法进行调整，进入档案馆后，已经全面鉴定，档案馆没有对大规模档案进行开放鉴定的任务。而我国，保存在机关档案室的档案根据有关法律法规，明确不属于开放范围，并主要由档案保存机关自行决定是否对外提供利用，给予档案保存机关太大的自主权。接收进馆以后，档案一般仍处于封闭状态，在开放档案之前，档案馆还必须对所有档案进行开放鉴定。由于现实中各档案馆保管档案数量庞大，内容繁杂，满30年应该开放的档案通常不能及时开放。因此借鉴国外做法，制定相应法律，规范保存在机关档案室的档案信息公开，并协调好保存在档案馆的档案信息公开的衔接，是档案信息公开立法的重中之重。
第二、档案信息立法和相关信息立法的协调和融合。当前，档案信息公开工作中遇上的棘手问题是，档案信息涉及大量自然人和法人信息，哪些信息应该作为公民隐私予以保护？哪些信息应该作为商业机密予以保护？当公民的隐私权和法人的商业秘密权与公民的知情权发生冲突的时候，如何处理这些矛盾？尚缺少一系列相配套的法律法规。为此，我们应从我国的国情出发，借鉴发达国家的经验，尽快制定本国的有关《隐私权法》等法律法规，以适应新形势下社会对信息利用的权利要求。
《档案法》从制定到现在已经有将近20个年头，法律当然应当保持其稳定性与连贯性，但法律也必须适应快速变化的社会，如果法律不能有效解决由于社会迅速变化而带来的大量新生问题，人民将可能不再把法律当作最可依赖的权威。面对档案信息公开中出现的新问题，我们应该考虑对《档案法》相关的章节进行修改甚至制定新的法律，以最大限度地发挥档案信息的资源作用，推动经济社会的发展。
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[i]摘自《新上海档案》，2005年第5期，第12页。
[ii]张世林著，《档案信息利用法律研究》，中国法制出版社，2004年，第260页。