浅论巴塞尔《新资本协议》对我国
银行业监管的借鉴意义
内容摘要：论文回顾了《巴塞尔资本协议》的历史，阐述了《新资本协议》的主要内容，《新资本协议》作为国际银行监管的新标准，确立了最低资本规定、监管部门的监督检查和市场纪律“三大支柱”。它对我国银行业监管已经并将持续产生深远影响，既提出了挑战，又给予我们深刻的启示。我国银行业监管应当借鉴《新资本协议》的先进经验和有益做法，树立金融风险监管意识，强化金融监管，提高资本充足率，完善信息披露,适应《新资本协议》的要求，提高监管水平，逐步与国际接轨。
关键词：新资本协议 银行监管 三大支柱
一、《巴塞尔资本协议》发展简史
巴塞尔文件体系是指巴塞尔银行监管委员会从1975年至今所制定、发布的一系列规范、原则、建议和标准等组成的有机文件体系。巴塞尔文件体系中最具代表性的文件是1988年发布的《巴塞尔资本协议》、2001年修订的新《巴塞尔资本协议》。《巴塞尔资本协议》是国际性的银行监督管理协议，虽然它不像国际条约一样具有跨国法律效力，但是由于经济全球化和金融一体化的迅速发展，加之巴塞尔银行监管委员会代表着强大的世界经济利益集团，所以《巴塞尔资本协议》在世界金融领域，尤其是在国际银行监管体系中具有举足轻重的地位。
巴塞尔银行监管委员会1988年公布的资本协议在全球银行业风险管理中发挥了主导性作用，曾被称为国际银行业风险管理的“神圣条约”。然而，银行业的创新和发展却是日新月异的，银行防范风险的能力，监管部门的监管方法和金融市场的运作方式都发生了巨大的改变，面对国际银行业发生的这些深刻的变化，1988年资本协议的局限性逐渐暴露出来。特别是亚洲金融危机的爆发和危机的蔓延所引发的金融动荡，使得巴塞尔银行监管委员会和国际银行业迫切感到重新修订现行的国际金融监管标准已经刻不容缓。于是，巴塞尔银行监管委员会先后于2001年1月、2003年4月公布了《新资本协议》第二、三征求意见稿。2004年6月26日，巴塞尔银行监管委员会在国际清算银行（BIS）的官方网站上公布了《新资本协议》的最终稿。《新资本协议》将于2006年底在十国集团[1]开始实施。中国银监会主席刘明康在致巴塞尔银行监管委员会主席卡如纳先生的信中指出：至少在十国集团2006年实施新协议的几年后，中国仍将继续执行1988年的老协议。然而，为提高资本监管水平，我们已对现行的资本规定进行了修改。中国银监会相关负责人也表示：巴塞尔《新资本协议》正在给中国银行业带来崭新的面貌和机遇，银监会将从我国实际出发，积极借鉴新协议，进一步提升国内银行业监管水准。当前，加入世界贸易组织的后过渡期已经到来，中国银行业的发展面临着新的挑战，因此，关注新资本协议的内容，相应改进我国银行风险管理与资本配置，已成为适应新资本协议变动，提高银行业监管水平的现实要求。下面，笔者将重点介绍巴塞尔《新资本协议》的主要内容，以便我们对其更好地利用借鉴。
二、 巴塞尔《新资本协议》的主要内容
与1988年版资本协议相比，《新资本协议》的内容更加广泛和复杂，不仅吸收了旧资本协议中的有益经验和成功做法，而且根据国际银行业监管的发展变化趋势，创设了许多新的制度，建立了完整的资本监管体系，扩大了风险覆盖种类，更全面、敏感地反映了商业银行面临的各种风险，进一步提高了金融体系的安全性和稳健性。《新资本协议》共775条，9个附录，由三大支柱组成：一是最低资本规定；二是监管部门对资本充足率的监督检查；三是市场纪律。
（一）第一支柱——最低资本规定
《新资本协议》在第一支柱中考虑了最低资本规定，将其视为保证银行稳健经营的中心因素。要求信用、市场和操作风险的最低资本充足率为8%，对信用、市场和操作风险，《新资本协议》提出了不同的测量方法。
处理信用风险的方法包括标准法、初级内部评级法及高级内部评级法。所谓标准法，即根据借款人的外部评估结果确定其风险权重，权重层级分为0、20%、50%、100%、150%五级。针对不同的债务主体，新资本协议规定银行对国家及央行债权风险不再按是否属经合组织成员国划分，而按外部出口信用评级结果核定；对银行、金融机构债权风险，既可按实际外部评级结果而定，又可按国家信用风险权重下调一级的简便方法处理；对非金融企业债权风险权重，按外部评级结果确定。当银行的内部风险管理系统和信息披露达到一系列严格的标准后，银行可采用内部评级法，内部评级法允许银行使用自己测算的风险要素计算法定资本要求。其中，初级内部评级法允许银行测算与每个借款人相关的违约概率，其他数值由监管部门提供；高级内部评级法允许银行测算其他必须的数值。
《新资本协议》在衡量最低资本充足率时引入了市场风险（主要指市场波动、经济周期影响等因素导致的可能的损失）、操作风险（主要指因为内部处理程序上的失误、系统错误、内部员工的错误行为等因素导致的可能的损失），以期实现全面风险管理目标，反映出银行经营面临的真实风险。在计量市场风险和操作风险时，该协议也提供了不同层次的方案以备选择。例如，在量化操作风险时，《新资本协议》提出了三个处理方案：一是基本指标法，资本要求可依据某一单一指标（如总收入）乘以一个百分比；二是标准法，将银行业务划分为投资银行业务、商业银行业务和其他业务，各乘以一个百分比；三是内部计量法，由银行自己收集数据，计算损失概率。
（二）第二支柱——监管部门的监督检查
《新资本协议》把监管部门的监督检查作为最低资本规定和市场纪律的重要补充，认为外部监管的目的是确保银行建立起有效的内部程序，借以评估银行在认真分析风险基础上设定的资本充足率，并对银行是否妥善处理了不同风险的关系进行监督。监管当局监督检查有四大原则：1、银行应具备与其风险状况相适应的评估总量资本的一整套程序，以及维持资本水平的战略；2、银行管理应意识到目前所处的经济周期，进行严格、具有前瞻性的应力检验；3、监管当局应检查和评价银行内部资本充足率的评估情况及其战略，以及银行监测和确保满足资本比率的能力；4、监管当局应争取及早干预，避免银行的资本低于抵御风险所需的最低水平，如果资本得不到保护或恢复，则需迅速采取补救措施。
为了促使银行的资本状况与总体风险相匹配，监管当局可以采取现场和非现场稽核等方法审核银行的资本充足率。监管当局应该考虑银行的风险化解情况、风险管理状况、所在的市场性质以及收益的可靠性和有效性等因素，全面判断银行的资本充足率是否达到要求。当银行资本低于需求水平时，监管当局要及时对银行实施必要的干预，加强对银行的监测、限制支付股息、要求银行准备并实施满意的恢复资本充足率的计划、要求银行立刻筹措额外资本。
（三）第三支柱——市场纪律
《新资本协议》强调市场纪律具有强化资本监管、帮助监管当局提高金融体系安全性的潜在作用。它在适用范围、资本构成、风险暴露的评估和管理程序以及资本充足率四个领域制定了更加具体的定性、定量的信息披露内容，使信息披露更具操作性。《新资本协议》主张银行要分开核心披露和补充披露，年披露次数最好为两次，应一年一次或一年两次披露银行报表和账薄，监管当局应负责各银行信息披露的真实性和准确性。
《新资本协议》认为通过信息披露可以加强市场约束，银行应当向社会及时披露关键信息，包括资本构成、风险资产及计量标准、内部评级系统及风险资产计量的战略和制度、资本充足水平等重要信息。银行应当建立健全经董事会批准的真实披露政策，应该公开披露财务状况和经营状况的目的和战略，并规定披露的频率及方式。为了推动商业银行建立一整套信息披露制度，《新资本协议》提出了关于商业银行信息披露的6个建议，主在涉及资本结构、风险暴露和资本充足率三个方面。在资本结构方面：1、要求商业银行应当至少每年一次或者在可能或合适的情况下更频繁地公开披露关于资本结构、资本构成、资本工具的期限和条件的主要信息。2、要求商业银行应当披露关于其资产与负债价值评估、呆账准备金和收入确认的会计原则。在风险暴露方面：要求商业银行应披露其风险状况和风险管理策略方面的定量和定性信息，并将风险由原来的信贷风险进一步扩展到包括信贷风险、市场风险、操作风险、法律风险、利率风险和其他风险在内的全面风险。在资本充足率方面：1、要求商业银行应至少每年一次公开披露其在统一并表基础上的资本比率和其他与资本充足率有关的信息，商业银行应披露按照巴塞尔协议中建议的方法计算得出的风险情况。2、要 求商业银行应对影响其资本充足性的因素进行统计、分析，包括：资本结构变化和对主要比率及整个资本水平的影响； 在有压力情况下进入资本市场的应急计划；资本管理策略和未来资本计划；对银行和其他金融机构参股的任何非扣减项的影响。3、商业银行应该披露其资本结构和根据其经营活动分配经济资本的机制。
三、《新资本协议》对我国银行业监管的借鉴意义
巴塞尔《新资本协议》的出台，为国际金融市场的参与者及有关国际金融组织确立了新的银行监管国际标准，产生了广泛的影响，我国银行业也不可避免地要受到《新资本协议》的影响和制约。考虑到目前国有商业银行资本充足率、信息披露及风险管理中的现实情况，全面实施《新资本协议》的条件尚未成熟，但其对我国商业银行监管却具有重要借鉴意义。中国银监会主席刘明康也重申了银监会执行巴塞尔《新资本协议》的基本立场，他指出，银监会要积极借鉴新协议的总体框架。所以，我们应当吸收《新资本协议》先进的银行业监管理念和监管措施，结合中国银行业发展的体制、社会信用、宏观经济环境等诸多方面，对中国银行业实施灵活但又合规的监管。笔者认为：巴塞尔《新资本协议》对我国银行业监管的借鉴意义主要表现在以下几个方面：
（一）树立金融风险监管意识
我国法律监督制度起步较晚，监督文化和意识相对“贫瘠”，这在一定程度上对金融监管产生了负面影响，金融风险监管意识还没有深深扎根于监管部门和各银行中，甚至一些商业银行把金融监管看成自己的对立面，采取消极对待的态度，产生了极大的抵触情绪。所以，各银行必须认真学习巴塞尔《新资本协议》，树立接受金融风险监管的意识，不搞对抗，积极配合金融监管部门的监督，降低金融风险，促进我国银行业的健康发展。
《新资本协议》强调，为了保证单个银行的资本充足，监管当局应发挥重要作用，成为积极的、尊重市场的监管者。因之，银行业监督管理部门也应当树立正确的金融风险监管意识，主动强化自身素质，认真掌握监督程序、方式等，明确自身职责，提高监管水平，把履行监督职能看作自己必须的重要的工作，而不是附带性的次要的工作。
总之，只有金融监管部门和各金融机构都树立正确的金融风险监管意识，才能使金融监管制度行之有效，才能建立正常的金融监管秩序。
（二）强化金融监管
通过监管当局的监督管理，提高银行抵御风险的能力，保障金融安全是《新资本协议》的重要内容。所以，《新资本协议》将监管部门的监督检查作为第二支柱，它有利于鼓励银行保持事前和事中的谨慎风险操作。但是，第二支柱的实施也向监管部门提出了新的挑战，提出了金融监管诸多发展方向。
首先，监管当局应当建立健全监管程序。从金融监管运行的整体看，实体法的有效实施离不开程序的保障，金融监管也需要适当的程序规定作为后盾，只有在程序正义中才能实现实质公正。众所周知，银行监管部门对银行面临的风险最为了解，并对管理风险负最终责任。监管部门的监督检查并不是要取代银行自身的管理，更不是要把保持资本充足的责任转移到自己身上。因此，监管部门应建立合法、合理的监管程序，创造公平竞争的市场环境，保持银行业的整体稳定。
其次，由于监管当局的责任重大，自主权扩大，相应地必须加强对监管部门的自我约束机制。监管当局的权力应受到合理限制，否则容易导致权力滥用。因为权力如果得不到制约，则“每个有权力的人都趋于滥用权力，而且趋于把权力滥用至极限，这是一条万古不易的经验”[2]所以，监管当局应采取措施不断增强自身免疫力，增强拒腐防变的能力。
再次，积极吸收《新资本协议》倡导的风险管理理念，实行全面风险管理。监管部门不仅仅要进行风险查处，还要防患于未然，注重风险监管，注重风险评价，分析商业银行自身的控险能力、化险能力、排险能力，采取全面风险管理。全面风险管理在宏观层面上要求有统一的风险管理战略、风险管理政策、风险管理制度和风险管理文化。在微观操作层面上不但要重视对传统的信用风险的管理，而且要全面考虑市场风险、操作风险等风险因素的管理。
（三）提高资本充足率
按照《新资本协议》的要求，银行监管当局必须在强化合规监管的同时，逐步提高商业银行资本充足率，强化对商业银行及金融控股公司的资本充足要求。为了提高商业银行资本充足率，使其不低于8%，中国银监会发布了《商业银行资本充足率管理办法》，新办法规定，商业银行的资本充足率计算必须建立在各项资产损失准备充分计提的基础上，并适时将市场风险纳入资本监管框架，交易资产达到一定规模或一定比例的商业银行还须单独计提市场风险资本。同时，中国银监会规定了商业银行资本充足率的最后达标期限是2007年7月1日。在过渡期内，未达标的商业银行需要制订切实可行的资本补充计划，通过敦促股东注资，调整资产结构，改善经营状况，提高自我积累能力，招募合格战略投资人，发行长期次级债券、可转债，上市或增资扩股等多种方式补充资本。通过发布《商业银行资本充足率管理办法》，实施严格的资本监管制度，有利于提高银行体系的稳健性，促进金融市场的公平竞争，保护金融消费者合法权益，强化资本监管的有效性，缩小中国监管制度与国际标准的差距，逐步与国际惯例接轨。
银行业监管部门要针对国有商业银行资本充足率偏低的问题制定综合配套政策，使商业银行资本充足水平尽快达到《新资本协议》的要求，为解决我国国有商业银行资本充足率偏低的问题提供制度基础。对此，中国工商银行北京分行法律事务部法律顾问、法学博士何贝倍认为，可以采取以下措施：一是要按照建立现代企业制度的要求，稳步推进国有商业银行的股份制改造及上市融资，拓宽注资渠道，为我国银行提供规范的增加资本的渠道。二是规范银行税费管理，提高自我资本积累能力。税负过重、法规不一是影响我国银行发展的重大障碍。要进一步下调并取消银行营业额，应收利息高于实收利息部分要允许银行冲减次年营业收入，代收邮电费、凭证手续费等应直接冲减相关费用支出，既减轻银行财务负担，又推动同外资银行的公平竞争。三是逐步放开对银行业务的限制，推动银行信贷结构的调整，强化信贷质量管理，推动金融创新及全面成本管理，千方百计提高银行盈利水平，通过留存收益转增资本，提高资本充足水平。四是在细算成本的基础上适当发债，尤其是考虑向海外资本市场发行次级债券,补充银行次级资本，改善资本结构。
（四）完善信息披露
信息披露的实质在于及时、准确、全面体现信息披露主体的市场价值。信息披露既要考虑市场约束、规范经营管理等因素，也要考虑信息披露的安全性和可行性。但长期以来，我国银行业受计划经济的影响，对银行信息披露的范围、方式等关注较少，信息披露制度一直不够完善，屡次受到国际金融组织的批评。相反，国际银行业则一直非常重视信息披露。在1998年9月，巴塞尔银行监管委员会在《增强银行透明度》报告中，指出了银行如何加强信息披露的一般原则。《新资本协议》将市场纪律列为银行风险监管的第三大支柱，对银行信息披露重新进行了强调。我国以此为鉴，对商业银行信息披露制度作出适当的调整，于2002年5月发布了《商业银行信息披露暂行办法》，对商业银行的信息披露作了总体上的规范，进一步健全完善了银行业信息披露制度。《暂行办法》要求披露的信息基本上包括了《新资本协议》所重视的资产质量、风险暴露和资本结构三方面的内容。体现了我国银行信息披露制度向《新资本协议》学习、借鉴和靠拢的新尝试。但与《新资本协议》要求的国际标准相比，还存在一定的差距，我们应当发挥《新资本协议》的启示作用，从以下几个方面继续完善我国银行业信息披露制度：第一，加快有关信息披露制度的立法，强化法规建设，具体细化信息披露的内容、方式、质量等，并实行权责统一的制度，对违反信息披露的单位和个人，采取相应惩罚措施。第二，要按照《新资本协议》的要求，对银行风险监管制度与程序、资本构成、风险披露的评估和管理程序、资本充足率等领域的关键信息准确核算，按照由内到外、逐步公开的原则，循序渐进推进我国商业银行信息披露工作。第三，结合银行股份制改革，推动会计制度国际化。我们应当逐步改进银行业会计规范体系，采用统一的会计制度，提高会计信息的一致性和可比性，优化信息披露。第四，加强对商业银行信息披露的监督管理，充分发挥监管部门的作用，完善我国银行业信息披露制度。我国金融市场的诚信制度尚未完全确立，金融主体缺乏内在约束机制，信息披露多为强制披露，自愿披露较少，缺少主动性，常常将信息披露作为一种义务和负担，而不是将其视为一种职责和必须的工作。另一方面，与《新资本协议》中有关风险管理最新成果相比，我国风险管理技术手段还不够发达，并且优秀金融监管人才还不多，因此强化监管当局的监管作用对完善银行信息披露具有重大意义。监管当局应规范执行有关信息披露的法律、法规，认真追究虚假信息披露责任人的法律责任，确保信息披露的真实性、准确性和全面性。
--------------------------------------------------------------------------------
[1] 十国集团包括：美国、比利时、英国、加拿大、日本、法国、德国、意大利等10个国家。
[2] [美]E·博登海默著：《法理学——法哲学及其方法》，华夏出版社，1987年版，第55页。