对烟草专卖体制下建立现代企业制度的思考（上）

时间：2022-02-15 15:11:06 浏览量：次

    国务院有关文件充分肯定了烟草行业实行专卖制度以来，特别是近年来的工作，明确提出了行业进一步理顺资产管理体制、深化企业改革的目标和任务，指明了行业改革的方向。按照其要求，国家烟草专卖局、中国烟草总公司部署了下一步行业改革的任务，以理顺资产管理体制为突破口，积极深化以市场为取向的改革，努力在烟草专卖制度的框架下建立现代企业制度。由于烟草专卖以国家垄断为基本特征，在烟草行业建立现代企业制度必然有其特殊性，这种特殊性使得社会，乃至行业内部的一些人士对烟草行业现代企业制度建设的一些问题存在错误认识，在此，笔者仅就几个问题进行一下浅显的探讨。

烟草专卖制度并不排斥现代企业制度

    以公司法人治理结构（Corporate Governance Structure）为主要特征的现代企业制度，是一套组织结构严密的自然人治理公司的组织结构体系，是发达资本主义国家在几百年实践中摸索出来的规范企业运作的一种有效形式。在现代公司中，股东大会、董事会、监事会和执行机构（经理层）四部分各司其职，各负其责，互相制衡，共同组成了公司法人治理结构。作为一种制度安排，公司治理结构规定了整个企业运作的基本框架和运行机制，公司管理则是在这个既定的平台和框架内驾驭企业，使其朝着目标努力的行为。公司管理始终受到公司治理基本制度安排的影响。如果公司治理结构无效，势必导致公司管理出现问题；反之，如果公司治理结构能够有效地监督和控制管理者，就会促使公司向正确的方向发展。
    从现实情况来看，社会上持纯粹市场经济观念的认为，政企不分、国家垄断必然导致效率低下，股权单一必然缺乏有效制衡，甚至成为诱发腐败的温床，高度集中的计划管理必将约束市场机制积极作用的发挥，凡此种种，不一而足，其核心就是把国家烟草专卖制度与市场经济、现代企业制度完全对立，对这种错误论断，我们要有清醒的认识。
    烟草专卖制度是国家以立法的形式对烟草经济实行政府管制的一种有效形式。从1984年开始，国家对烟草及其制品实行专卖管理，并通过不断完善烟草专卖管理，以立法的形式确立了国家烟草专卖制度，逐步形成了“统一领导、垂直管理、专卖专营”的烟草专卖管理体制。实行烟草专卖20多年来，烟草行业按照《烟草专卖法》的立法宗旨和要求，不断强化管理、深化改革、推动创新，积极推进行业市场化进程，创造了较好的经济效益和显著的社会效益，其效率是有目共睹的。实践证明，烟草专卖体制在现阶段仍然具有巨大优势，继续坚持烟草专卖体制是合理的。
    同时，我们也要注意到，我国自1993年提出建立现代企业制度以来，国有企业改革已经取得了重大进展。在国企改革与发展过程中，一批企业通过公司制改革建立了比较规范的法人治理结构，形成了科学的决策机构，提高了市场竞争力。可是，也有不少企业虽然建立了股东大会、董事会和监事会，但其机构职能不健全，权力不能得到有效制衡，尚存在诸多问题需要解决和完善。
    笔者认为，对烟草行业而言，在推进市场化改革的过程中提高效率和注重自律是行业改革和现代企业制度建设的重大问题。我们要找准专卖制度与现代企业制度的结合点，趋利避害，把握并运用其“合理内核”，完善烟草行业管理体制和运行机制。

烟草专卖体制下建立现代企业制度的法理逻辑

    通过国家立法和政府政策管制对烟草行业实施有效监管，是时下国际较为通行的管理烟草经济，促进烟草产业健康、规范发展的有效手段，市场经济已经成熟的发达国家也不例外。世界主要国家的政府在烟草产业发展的早期、中期，都无一例外地推行烟草专卖制度。市场培育成熟后，尽管有些发达国家放弃了国家专卖制度，但是仍然实行政府管制，只不过是管理的模式不同、体制选择多样、管理的广度深度千差万别而已。
    我们可以研究一下日本的烟草产业管理及其烟草企业的运行模式。作为发达的市场经济国家，日本政府在1985年废除烟草专卖制度的同时，颁布了《烟草事业法》、《日本烟草产业株式会社法》，明确了财务省（原大藏省）烟草产销管理者的地位和日本烟草株式会社（JT公司）在生产领域的垄断地位，以《烟草事业法》、《日本烟草产业株式会社法》及《烟草耕作组合法》和财务省法令构成的法律体系管制烟草产业。JT公司是日本唯一能够购买国内烟叶、在国内生产卷烟的公司，卷烟批发和零售仍然实行许可证制度。财务省管理卷烟价格并实行全国统一零售价格制度，税收环节仍然实行高税政策。日本的烟草产业在政府法律管制下形成了生产环节国内专营、流通环节自由竞争的格局，与实行烟草专卖相比有过之而无不及。根据《日本烟草产业株式会社法》组建的JT公司是一家特殊企业法人，公司为股份有限公司，注册资金1000亿日元，由财务省控股。到2004年6月，上市股票由初期的不足20%发展到了50%；达到2002年《日本烟草产业株式会社法》修改后规定的财务省持有JT公司股票可以减到1/2的水平后，国家仍然绝对控股。按照国内一些学者的说法，绝对国家控股与单一国家股权在制衡机制上并无本质区别。然而，在政府严格实行法律监管和国家控股的情况下，JT公司按照现代企业制度的要求建立了股东会、董事会和总经理层，形成了比较规范的法人治理结构，并在运营管理上实行事业部体制和全国一个法人模式，如今JT公司已经成为全球第三大烟草公司，其服务水平和运行效率可见一斑。日本烟草行业的管理体制和运行机制的成功，也从一个侧面说明，只要建立了规范烟草行业发展的健全的法律体系，政府管制和国家控股并不妨碍烟草企业建立现代企业制度，也不妨碍烟草企业运行效率的提高。
    从我国政府对烟草行业的管理实践来看，《烟草专卖法》及其《实施条例》对烟草市场监管、烟草企业运行的一系列问题进行了规定，这是烟草专卖制度和烟草行业现行管理体制赖以存在的基石，也是烟草行业规范发展的法律基础和改革过程中必须坚持的基本原则。《公司法》作为规范企业改革和推进现代企业制度建设的基本法律，尽管几经修改，仍然在有限责任公司部分以专门章节保留了国有独资公司的特别条款，为烟草企业建立现代企业制度、实行法人治理提供了法律依据。《烟草专卖法》及其《实施条例》、《公司法》、国务院有关文件以及国家在国有资产管理诸多方面的法律法规，对烟草企业在烟草专卖体制下建立现代企业制度，依法对所属工商企业的国有资产行使出资人权利，经营和管理国有资产，承担保值增值的责任，具有指导作用，并为其提供了法律保障。

作者单位：大连市烟草专卖局（公司）

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