《南方周末》:抗大旱,建立水权市场刻不容缓

时间：2022-02-23 16:49:40 浏览量：次

水权及其有偿转让与现行行政取水许可制度显然不兼容，它直接指向产权改革，是对现有水权制度的重大突破

用得太狠的中国水

南方周末：现在北方正在发生50年一遇的大旱，这种自然灾害背后，在水资源的利用上，是否有值得反思之处？

盛洪：这次的确跟久旱直接相关。长期以来，我国是南涝北旱，北方“资源性缺水”，南方“污染性缺水”。

正常年景里，不少地方并不缺水。但在零价格下，水资源的总供给还是满足不了总需求的。总体上还是不够用。如果不存在水权，会出现对水资源的过度使用，最终，水会越用越少。就像你们报纸的上一期所说：“即使不发生旱灾，水资源枯竭也是一个难逃的宿命。”

这不仅导致用水量必定过度，而且由于不同地方取水条件不同，会造成水资源分配的无效率。

上游取水的优越地位，又由于不同产业用水方式的不同，造成水资源在产业间的配置不当。例如在径流量较小的北方河流，上游农业的过度用水，造成了河流的断流，从而剥夺了渔业、航运业和旅游业的用水。

污染也会导致一种特殊形式的水资源稀缺。一些对水的使用方式，如工业用水和生活用水，就是将水污染后再排入河流或地下，又污染了洁净水，使其质量降低，甚至不能正常使用，也增加了水的稀缺。

为了尽可能避免这些人为原因的缺水，“水权”以及水权市场的形成，就非常有必要。

南方周末：在现有的制度条件下，我们如何分配使用有限的水资源？

盛洪：现在我国对水资源的管理被称为“多龙治水”。法律上，水利部负责统一管理全国的水资源。实际上，取水、用水和排水权分属不同部门，从江河湖泊及地下取水由水利部管理，但城市的自来水公司等供水机构则由原来的建设部管理，污水排放则由环保部门监督管理，对水质的管理，环保部门管岸上，水利部门管河道。地下水中的矿泉水部分归国土资源部管，其余的仍归水利部管。

不仅如此，各部门都有自己的地方主管部门，在分条之后，进一步切块。省级和准省级有水利厅，城市有水务局，县有县级的水管理机构。不同级别的机构之间只有行业指导关系没有行政管理职能。

区域与区域之间水资源冲突很普遍。在河道管理、水污染问题上，经常彼此转嫁责任和后果。

1990年代以来，七个流域设立了管理委员会，但流域机构在行政体制中没有实权，只是水利部的派出机构。与被赋予实权的地方政府水利部门相比，这些流域管理局的地位相当尴尬，作为水利部的派出机构，它们是“没有委员的委员会”。

争水：失效的取水许可制度

南方周末：在这种多龙治水的局面下，各个地方用水的量，是不是谁“力大”谁就用水多？有什么制度来协调？

盛洪：通过行政审批。各级主管部门按限额审批取水户的用水需求，发给取水许可证。审批权力分中央、省、市和县四级权限，水利部的权力主要体现在各大流域和超大型水库的限额以上的取水许可，省、市、县三级政府的权限，由各省规定。

取水许可有明显的计划痕迹，它是行政权力的延伸，并非严格限定的法律权利。比如，各级地方政府的行政授权没有严格的法律约束，约束不了行政权力自身。

在取水许可管理办法中，只有对单项工程的取水限额，而各级政府可以批准的取水总量没有明确规定；政府在发放取水许可证时，也没有严格的公告制度和听证会制度。

南方周末：也就是说，各地政府本身会“奋力争水”？

盛洪：政府部门具有双重身份，既是公共事务的监管者，又是企业的投资者。

表面看，取水户都是独立的“业主”，但地方政府往往是较大型地方取水工程的控股或参股者。而且，出于财政考虑，支持地方经济发展是各级水利部门应尽的义务。各级政府既是裁判员，又是运动员，水资源占用最大化是政府与企业的共同取向。

依赖上级政府协调水事纠纷，执行成本高昂。一些跨省际的流域，纠纷虽然发生在村与村之间，但经过一级一级政府，最后只能靠国务院协调，比如，海河流域的漳河上游，全长只有108公里，但处在山西、河北、河南三省交界处，这里沿岸的村庄经常因争水打仗，1990年代出现多起武力冲突，为了平息纠纷，国务院不得不设立漳河上游管理局，虽然只是海河流域一个支流的上游，但因为调解的是省际之间的矛盾，该管理局被授予局级待遇。

而且，取水许可不能转让，转让收入是非法的。如果取水许可的初次分配是有问题的，就没有途径改进配置。

一句话，我国的取水许可制度，与市场经济中严格的立法约束和司法判决体系产生的水权制度有本质区别。

南方周末：目前全国对水资源的掠夺性开采，大部分是在合法的许可制度保护下形成的？

盛洪：自1993年《取水许可制度实施办法》颁布以来，除少量取水和部分水量充沛的地区外，绝大部分用水采取了许可证制度。

取水许可制度把统一管理权力层层分解给基层政府，无疑强化了取水竞赛的合法性，省与省、市与市、县与县乃至乡与乡、村与村之间，为了自身的局部利益对有限的公共资源进行了掠夺性开采和瓜分。

确权与交易：建立分层的水权市场

南方周末：取水许可制度加重了本就存在的水资源严重不足局面。有什么替代办法？

盛洪：办法已经在尝试了。2000年，浙江东阳—义乌进行了首宗水权交易。它当时受到了政府部门和舆论的积极评价。

东阳有两座大型水库，供水能力富裕，每年汛期之前，水库白白流失的水资源就有3000万立方米。申请新的取水权成本越来越高，义乌算过，与其新建水库从江河中取水，不如从东阳的水库中买水。义乌拿2亿元向东阳市购买其横锦水库5000万立方米的永久使用权。这对不允许水权转让的取水许可制度形成了冲击。但这次交易还是有某些缺陷，如东阳因此将水库加高，这涉及到了初始水权的问题。此后，虽然有些零星的水权交易，但没有形成水权市场。

在传统行政体制中，水利部最主要的职能是组织水利工程项目的实施，水利工程实施得越多，成绩越大，部门的利益也就越大。

水权及其有偿转让与现行制度显然不兼容，它直接指向产权改革，要求对合同双方的水权清晰界定，如果转让的水权得不到有效保护和界定，其水权价值不好衡量，转让合同就签订不了。目前，我国的水资源开发已超过承载能力，继续增加新的取水许可的余地已有限，通过现有水权的转让，能盘活用好存量水，是对现有水权制度的重大突破，意义十分重大。

南方周末：具体来说，如何建立这样一个崭新的水权市场？

盛洪：针对全国的水资源稀缺状况，先得有个一般水权。针对每个流域的稀缺状况，还需要有个流域水权。取水时，需要取水设施。比如，一个城市政府可以自己投资兴建一个引水渠，也可以租用一个或几个引水管道，还可以收购已经建好的引水渠，或者向引水渠的所有者买水。这样做的前提，是取水设施具有可交易性。

所以，水资源交易市场不仅是一个市场，也是一个有结构、分层次的市场体系。其中包括一级水权市场，二级水权市场，取水设施市场，最终消费者市场（或零售市场）等。

一级市场的作用是分配初始水权。它的特点是首先控制水权总量，比如相当于河流径流量的40%作为总量的上限，再将这一总量的水权通过竞标和拍卖等方式配置出去。通过这个程序，将公共的水资源变为机构或个人拥有的水权。当然，考虑到个人基本用水和用水现状，也可考虑有一部分初始水权由政府无偿地分配给个人和机构。

二级水权市场则是持有水权的各种经济主体进行水权交易的场所。

在这里，一般经济主体可以通过水权交易，提高水资源的配置效率；水权管理公共机构也可以进行公开市场业务，尤其是购回水权、收缩水资源供给，以及再次出售购回的水权。

二级水权市场的交易规则和形式，可以借鉴证券市场，将各种品种的水权挂牌交易，采用公开的集中竞价交易方式，由买卖双方自己报价。

（受访人盛洪为天则经济研究所所长稿件来源：南方周末）

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