关于水利建设管理体制改革的思考（涂集）

摘 要 改革开放以来，为了适应市场经济的需要，水利建设管理体制也在不断地进行着改革，项目法人责任制的推行，对规范建设管理，明确责任主体，提高工程质量，保障资金安全等发挥了很好的作用，尤其是在经营性项目中表现得更为明显。以公益性为主的项目，由于受一些客观因素的影响，在推行项目法人责任制的过程中出现了一些实际问题，有必要继续深化改苹。各地在改革中积极探索，勇于创新，涌现出不少好的做法，如混合制、代办制、代建制、总承包制等，其中尤以代建制和总承包制更符合现阶段改革的原则和要求。

关键词 水利建设管理 项目法人责任制 公益性项目

改革开放以来，我国经济体制改革不断向纵深推进，社会主义市场经济体制初步建立。水利作为关系国计民生和支撑经济社会持续发展的重要基本建设领域，也在不断深化改革，并取得瞩目成就。从20世纪80年代初推行招标投标制、90年代初推广建设监理制，到 90年代中期实行项目法人责任制，逐步建立起了符合社会主义市场经济体制和国情的建设管理制度，有效地规范了水利建设市场，明晰了市场主体的责权，促进了工程质量的提高，对水利建没的健康发展发挥了极大的作用。

随着建管体制改革的不断深入，在涌现生机与活力的同时，一些矛盾和问题也随之暴露和产生。这些矛盾和问题，有的正在影响着改革的深化，有的将要影响改革的推进。要解决这些改革中出现的问题，保障改革的健康发展，就要求我们以党的十六大和十六届三中全会精神为指导，解放思想，实事求是，适应“深化改革、完善社会主义市场经济体制”的需要，在改革中不断探索，不断创新，不断前进。

前不久笔者参加了水利部建设与管理司组织的关于建管体制改革的调研，结合多年在西部地区工作的体会和西部地区的改革情况，就近年来推行“项目法人责任制”过程中暴露和产生的一些问题以及各地的探索进行了调查、分析和思考。下面是笔者一些粗浅的认识。

一、项目法人责任制的推行和基本要求

建管体制改革以前，水利工程建设基本上是以组建临时管理机构如领导小组、工程指挥部的形式来实施工程建设的指挥管理，这在计划经济年代，投资来源及分配形式单一，不计报酬、不重效益的特定时期是行之有效的建管模式，并发挥了很大作用。随着改革的深入，市场的发育，多种所有制形式的发展，多元化投资主体的逐渐形成，工程建设中采用临时建管的模式已显得不能适应，特别是在经营性项目中更显得力不从心。究其原因在于旧模式不能明晰投入、、产权、分配的关系，不能代表和反映各投入主体应有的权力和利益，不能体现与权力、利益对等的责任和义务。这种模式最突出的缺陷是责任的缺位，资金出问题、质量出问题、工期出问题，难以明确和追究责任主体。

为了使建管体制适应市场经济发展的需要，解决困扰工程建设的责任缺位问题，从20世纪90年代中期开始推行项目法人责任制，首先在经营性基本建设项目中试行，取得了明显的成效。1999年以后，鉴于效果明显，项目法人责任制的推行扩大到包括公益性项目在内的几乎所有基本建设领域。到目前，全国所有新开工水利建设项目均组建’厂项目法人单位，实行厂项目法人责任制。

从理论上说，项目法人责任制在水利建设，尤其是公益性建设项目上的推行，解决了工程建设中责任缺位的问题，是建设管理体制改革中的一大成果。但是，运用中我们注意到，项目法人及其机构要切实履行相应职责，承担起相应责任，并不是一件简单的事情。它对项目法人提出了很高的综合要求。根据规定，对于公益性项目，项目法人应对项目建设的全过程负责，对项目的工程质量、工程进度和资金管理负总责。其主要职责：负责组建项目法人在现场的管理机构，负责落实工：程建设计划和资金：负责对工程质量、进度、资金等进行管理、检查和监督，负责协调项目的外部关系。项目法人必须具备与项目规模和技术复杂程度相适应的政治、业务素质和组织管理能力，内设机构和人员结构素质应能满足项目管理和技术管理的要求。从这些要求可以看出，水利工程建设作为专业面广、技术性强、风险性高的特殊行业，要履行好项目法人建管职责，必须会经营、善管理、懂专业，必须有能胜任计划财务管理、质量进度管理、合同执行管理、专业技术管理和外部协调的建管班子，工作人员应具有相应的工程经验、专业水平和管理协调能力。

二、项目法人责任制实践中的问题

项目法人责任制推行以来，对规范建设管理、明确责任主体、提高工程质量、保障资金安全等发挥了很好的作用，尤其是经营性项目，由于责权利明确，投入与产出挂钩，项目投资方出于对投资安全及效益的关注，对项目法人的组建高度重视，从项目法人的选择到现场机构的组建，都进行了认真的筹划，由此确定的项目法人及其管理机构都基本能够做到对项目策划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产的保值增值全过程的负责。例如水电、供水项目的法人及其机构，基本上都能履行其职责。项目法人责任制之所以在经营性项目中得到成功运用，是因为市场经济环境为其提供了广阔的空间，市场运作解除了旧体制对产权、人事、分配等的约束，为投资者获取合理的回报打开了绿灯。投资者为了取得预期的甚至更多的效益，必须加强管理，包括建设期间的管理。项目法人责任制为投资者提供了一个合适的管理模式。然而，作为效益以公益性为主、资金以政府投入为主的非经营性水利工程，特别是大量的中小型工程，其建设目的主要是为社会服务、为公众服务，反映的效益主要是社会效益、生态效益，只有少量的经济效益，经济杠杆的驱动力在这类工程中不起决定性作用，因此还不可能完全融人市场，不能完全按市场规律运作。在工作实践和调研中发现，以公益性为主的项目在推行项目法人责任制的过程中，出现了项目法人责权空化、责任虚位的现象，即项目法人不能有效履行应有的责权，不能有效承担起相应的责任。据调查和分析，造成这种状况的主要原因有以下几点：

(1)难以组建胜任职责的项目法人及其机构。这在中小型水利工程建设中尤为明显。组建一个能履行职责的项目法人及其机构，涉及人事、分配、人才资源、项目效益等层面的问题，公益性为主的项目，在目前的分配体制下，大部分水管单位职工能获取的报酬远低于社会平均水平，缺乏对人才的吸引力；工程建成后的管理单位一般都属事业性质，人员的进出受到编制、人事、劳动等用工制度的约束；如前所述，工程建设中要能履行好项目法人责任，对项目法人及其机构的人员素质、专业水平要求颇高，而水利工程，尤其是中小型工程建设管理的人才资源又相对缺乏，这就形成了一个突出的矛盾：一方面要求高素质的人才进行建管，一方面又难以吸引符合要求的人才；有经验有能力的人才找不到或不愿来，不想要、不会干的人又滥竿充数、设法往里钻，在这种情况下组建的项目班子，必定良莠不齐，难以胜任工作，必然会出现只有一次教训、没有二次经验的现象。

任何事情都应该一分为二地看，从另一个角度考察，工程建设管理和工程建成后的运行管理是两个不同的业务范畴，即使工程建设期间组成了很强的项目建管班子，工程建成以后，这些人员也将面临智力资源闲置或另择去向的问题，这不符合市场配置资源、充分发挥效益的规律。

(2)项目法人不具备筹措、落实资金的能力。公益性为主的水利工程体现的主要是社会效益，建设资金基本上是各级政府的投入，管理单位一般是组建事业性质的管理局、处、所。由于工程的公益属性，管理单位社会融资比较困难，因此建设资金、匹配资金投入量的大小，取决于各级政府的重视程度、工程的重要程度和各级财政的收支状况，作为项目法人在筹资方面所能起到的作用是有限的、被动的，这与真正意义上的项目法人有着本质的区别，要履行好筹措、落实建设资金的职责，不切实际。

(3)责权不对等，外部协调难。在现行基本建设体制下，公益性为主的水利工程项目法人实际上是政府(投资方)的办事机构，或者是临时建管班子，并非实质意义上的项目法人。这种特殊的性质决定了项目法人在协调外部建设条件上发挥的作用是有限的，能行使的权力是很小的。因为经营性项目可走市场的路，用经济杠杆来进行调节，而公益性项目不可能完全市场化，主要还是要靠行政手段加以调控。比如对于建设用地的征用，林地淹没的赔偿，移民迁安的补偿，农用电价的确定，各种税费的缴纳等等，作为公益性、尤其是为农业服务的项目，国家都有相关的减免政策，但要落实到位，须由政府出面协调和决定，并需要各级相关单位的支持配合。按照职责，项目法人不仅要对整个工程的建设管理负责，而且要对项目建设外部关系的理／顷、协调负责，实际上外部的许多问题项目法人是没有权力、没有能力去协调和解决的。

(4)产权管理主体模糊，监管制度陈旧，责任意识淡化。这是公益性国有资产管理体制方面的一个深层次的问题，要随着政治、经济体制改革的深人才能逐步得到解决，这里不作深入探讨。反映在表层的问题是，按照有关规定，各级人民政府有关主管部门是相关的公益性国有资产的主管部门，负有对国有资产的监管职责，而在实际运作中，具体由怎样的专门机构来代表国家履行管理职能，权力与责任如何界定，由哪些部门来实施监管。有哪些措施手段保证监管到位，这些都不很明晰，没有适应现实变化的完整的制度和配套措施加以规范。目前主管部门的管理和监督很宏观，多数是局限于统计、审计层面，方式单一，力度不够。由于公益性国有资产管理体制的不健全，产生的不利影响涉及项目的建设以及今后的运行。

三、项目法人责任制“责任到位”的探索和思考

公益性为主的水利工程在推行项目法人责任制过程中暴露和出现的问题，有的是过去就长期存在，不过被旧的体制所掩盖；有的魁在与市场经济磨合过程中必然会出现的。这就使得在项目法人责任制的推行中，项目法人履职困难，责任虚位。为了解决这些问题，各地在改革中都做了一些积极的探索。从各地的实践来看，在过去建设管理模式的基础上，围绕建立项目法人责任制的改革内涵和要求，主要形成和创新了以下几种具有代表性的运作模式，即混合制、代办制、代建制、总承包制等。

混合制：是一种旧体制与新体制结合的模式，也可称为大指挥小法人模式，为一种过渡性的形式。即由项目所在地政府领导牵头，有关部门参加，成立工程指挥部，指挥部下组建项目法人机构；资金筹措、外部协调、重大事项决策由指挥部负责；现场管理、具体事务由项目法人负责，项目法人实际上是指挥部的办事机构。西部地区这种形式较多。

代办制：是一种主管部门与项目法人合二为—由政府(投资方)直接负责的形式；即由水行政主管部门委派相关领导兼项目法人，抽调有关业务骨干组建项目法人机构，实施建没管理。实际上是两块牌子一套人马，或者是临时建管机构。这种形式目前采用比较普遍。

代建制：是一种项目法人委托工程管理公司代替项目法人进行工程建设业务管理的形式。即项目法人除负责资金的管理外，其他建没过程中应由项目法人管理的工作，均选择专门的工程管理公司代为管理，项目法人与工程管理公司是合同关系。工程管理公司对工程管理费进行承包，并根据合同要求对项目法人负责。这种形式在东部发达地区已较多采用。

总承包制：是项目法。人将其承担的绝大部分建没管理工作交由专业公司完成的形式。工程立项建没后，项目法人即将工程建设过程，户应由项目法人承担的绝大部分管理工作，委托经过选择的总承包公司承担，实质上是工程价格的总承包，双方根据合同各负其责，项目法。人保证合同资金到位，总承包公司按时按质按价提交合格工程。这种形式在一些地方进行了尝试，并取得很好的效果。

从以上出现的具有代表性的建管模式来看，混合制、代办制模式是传统建管模式的—种进步，是向严格意义上的项目法人责任制的过渡，一定程度上解决了项目法人组建难、履职难的问题，在特定的背景和条件下有其独特的优点、较强的适应性和可操作性。若项目法人组建得好，人员素质高，就能发挥出超常的、非市场运作能起到的作用。如广东的“东改”工程，计划投资47亿元，建成后节省6亿多元，成为优质工程、廉政工程。但这两种模式也存在着难以克服的缺陷，即末实现政府行为与市场行为的真正分离，项目责任主体虚位，人治成份较浓，若人员素质低，制度不配套，监管不到位，容易滋生腐败。其次是政府部门过多地承担项目业主的职责，负担过多的具体业务工作，势必影响政府职能的发挥，该做的政策研究、宏观管理、市场监管、陨量监督等职能不到位，而不该做的具体业务又耗费了大量的人力、物力和时间。凋研中看到某管理局从局领导到业务处室负责人，都分别出任为数众多的项目的法定代表人，有些同志—人就担任了几项项目的法定代表人，整天陷于具体的事务中。这种情况在地方中小型工程建设中很普遍。

代建制和总承包制是在以上模式实践的基础上，针对其缺陷和不足，借鉴其他行业和国外一些好的做法，近年来在一些地方尝试和成长起来的两种建管模式，是水利建管体制改革的探索和创新。这两种模式简化了法人机构，单纯了法人职责，项目法人责任制规定的法人职责通过市场进行了有法律保护的部分或大部分转移。这两种模式基本上解决了项目法人组建和履行职责中存在的诸多问题。总承包制由于改革的力度更大．涉及的问题更多，对承包单位的要求更高，目前总体上处于起步阶段，华东地区正积极尝度，一些地方也正在摸索。贵州省在总承包制的探索中起步较早，效果也比较明显。从20世纪90年代后期起，贵州省水利水电勘测设计研究院(以下简称“贵州省院”)采用总承包制建设模式先后承接了40多个工程，承包项目合同金额从几百万元到亡亿元不等，目前这些工程大部分已经建完，并验收合格交付业主，并受到广泛好评。

在调查研究和实践中我们发现，建管体制改革中涌现出来的种种模式，各有特点，改革的进程、改革的力度、改革的深度也不完全—致，其中代建制和总承包制目前有着其他模式所不具备的优势，主要表现在以下几个力面。

(1)解决了项目法人责任制法人责任虚位的问题。项目法人责任制的推行主要是为了解决工程建设管理的责任缺位，而由于公益性为主的项目法人组建有其特殊性和关联性，项目的法人组建往往达不到预想的要求，管理难以到位。而代建制和总承包制的推行，简化了法人机构，单纯了法人职责，管理要素通过市场进行配置，项目法人责任制规定的法人职责得到了有法律保护的部分或全部转移。建设管理交由综合力量强的专业单位代项目法人承担，项目法人与承包商双方的权利与义务依法由合同规定，解除了项目法人大量繁琐的、专业性强的和难以胜任的具体工作，能够集中精力于合同、资金的管理，实现了资源的合理配置和优势互补，促进了建管质量的提高。

(2)强化了前期和建设准备工作。以往的工程建设，许多由于前期工作深度不够，对有关的法律法规政策研究不够，建设准备工作不细，以致工程开工后出现这样那样的问题，造成工期延误，方案改变，投资增加，质量事故，甚至停工缓建。实行代建制和总承包制后，双方责权利明确，要实现建设目标，必须保证设计文件达到设计深度，征地、迁安、资金等工作落到实处，这就要求合同双方必须做好做细做实相关工作。而要落实这些合同要求，政府必须加大对项目法人的支持力度，加强对外部建设环境的协调，从而避免了草率上马，解除了项目法人的后顾之忧。

(3)基本实现了工程建设的法制化、规范化、透明化。建设管理诸要素由市场配置，有效地减少了人为干预和盲目决策，有利于防止腐败。

四、代建制与总承包制的比较

代建制、总承包制两种模式相比较，哪一种更符合改革要求、更具发展的活力呢?从表面看，两者的区别在于前者是对建设管理费用的承包，后者是对工程造价的整体承包，无非是承包的费用部分不一样，然而通过调查研究和进一步比较，可以看到后者较前者有更深层次的优势，更具发展的前景。

(1)总承包制中承包商能负起更多的责任，管理优化的空间更大，项目法人更放心省心。因为是造价总承包，承包商必须加强全过程、全方位的管理。如资金管理，承包商既是会计又是出纳，而代建制仅起出纳作用，因此总承包商对参建各方的协调管理力度更大。

(2)资金使用安全，投资得到控制。这在采取设计与施工总承包，或者设计单位与建设总承包同是一个单位的情况下表现得更为明显。设计是承包商做的，承包商不仅要对建设负责，而且要对设计文件负责，除了不可抗力因素外，无论什么情况下承包商都必须履行合同(若设计与施工总承包是不同的单位，设计出现问题，项目法人也可追究设计单位的责任)，因此总承包商必须在合同价内完成项目建设，否则损失就要由自己承担。这就迫使承包商加强管理，优化设计，精心实施。例如由贵州省院总承包建设的给贵阳市供水的沙老河水库，由于水文地质条件复杂，实施中灌浆量大大超过设计，概算中灌浆直接投资不到1叩0万元，而实际超过1400万元，总承包单位只能通过加强管理、优化设计、减少利润等措施，自行处理。这在以往的模式下是做不到的，肯定要追加概算。从贵州省院总承包的40多个项目来看，基本上没有超概算的现象。

(3)有利于新技术、新工艺、新材料的采用，促进科技进步。由于受工程总造价的控制，承包商在满足工程质量的前提下，要获得好的经济效益，必须加大科研的投入，积极采用新技术、新工艺、新材料，优化方案，精心设计，精心施工。

(4)管理更主动，工作更到位。代建制由于只对建设管理费进行承包，在目前的概算编制规定中尚无代建费这类科目，只能从建设管理费中列支，代建经费有限，目前除了一些项目在合同中规定节余可给予代建商一定奖励外(尚缺乏支付依据)，建设管理费用无其他来源。这就使得代建单位不可能投入太多的人力物力进行管理，对工程的优化、新技术的使用无太多的积极性和热情。而总承包单位一般来说设计研究力量更强，综合水平更高，工作成效又与经济效益密切相连，因此在建设管理中对工程特性的理解，工程难点的研究，符合工程的管理构架，对资金、质量、进度的控制等方面的工作更加重视，投入更大，研究更细，使工程建设的受控状态更好。

五、结语

建管体制改革是适应社会主义市场经济的必然趋势。改革的目的是要切实转变政府职能，实现政府行为与市场行为的真正分离，逐步建立与社会主义市场经济体制相适应的决策科学化、建设市场化、管理专业化、行为规范化的项目投融资体制、建设管理体制和良性运行机制，提高建设和管理水平，保证工程建设质量，最大限度地发挥投融资效益。

针对公益性项目在推行项目法人责任制实践中暴露和出现的这些问题，各地在把握改革原则的基础上，改良和创新了许许多多的模式。笔者认为，其中以代建制和总承包制在现阶段十分符合改革的原则和要求，改革的深度和力度最大，解决了困扰公益性项目法人组建的问题，承接了项目法人难以履行的职责，实现了配置合理化、管理专业化、责权明确化、运作透明化。代建制、总承包制的特点与亮点在于：建设程序市场前移，建管要素市场配置。两种模式符合十六届三中全会决定精神，各有其适用的条件和特点，都属新生事物，值得进一步总结、规范、完善和适时推广。