我国的防洪危机管理分析与研究（付成伟）

时间：2022-02-25 15:08:51 浏览量：次

摘要：本文将属于企业管理和公共管理的危机管理概念引入到防洪管理工作之中，阐述了防洪危机管理的概念和防洪危机管理的性质，探讨了我国防洪危机管理的方法和措施。并结合防洪的日常管理提出了如何加强对危机的预防和管理。

关键词：防洪；危机管理；公共管理

中图分类号：TV877　　文献标识码：A

洪水是地表水的重要组成部分，当其来量过大时，会对人类生存和发展空间造成冲击破坏，是一种巨大的灾害。在经济欠发达的国家和地区，防洪设施不完善，标准较低，社会基础设施(如房屋、道路等)简陋易损，抗灾害能力很弱，每遇较大洪水，则发生江河泛滥或堤防决口漫溢，致使经济遭受损失，工厂停产，农田失收，房屋倒塌，甚至大量人口死亡，居民财产荡然无存，不得不四处逃难，造成社会的大动荡，经济发展中断或长期停滞不前[1]。防洪管理属于危机管理范畴，建立并完善我国防洪危机管理制度，已成为我国洪水管理理念创新的重要内容之一。

1　防洪危机管理的界定

危机是指对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下，必须对其做出关键决策的事件[2]。广义来讲，危机管理就是如何面对威胁，意识到潜在的威胁并努力去阻止其发生，一旦其发生又可迅速和有效地应对。

我国的防洪危机管理可以从下面几个层次来认识。

1.1　洪水是我国不得不应对的危机　我国地处欧亚大陆东南部，东南临太平洋，西南西北深入欧亚大陆腹地，地势西北高、东南低，地理条件和气候条件十分复杂，大部分地区位于世界上著名的季风气候区，降水的时空变化很大，洪旱灾害频繁。

据历史资料记载，公元前206年至1949年的2155年间，中国发生较大洪水灾害1092次。历史上危害甚重的黄河，三年两决口、百年一改道，泛滥范围北到天津，南至淮河流域，总计25万km2。1933年黄河大水，南北两岸大堤决口50多处，死亡1.8万人。长江自汉代开始就有水灾记载，1931年长江、淮河洪水，共死亡40万人。1935年长江支流汉江和澧水特大洪水，死亡14.2万人。我国平均不到两年就发生一次较大洪灾，每年都因洪水灾害造成一定损失。洪水灾害是我国出现机率最高，影响范围和造成损失最大的自然灾害，而且随着人口增加，社会经济发展，洪灾范围和经济损失均呈上升趋势。

1.2　防洪危机管理势在必行　我国防洪管理是一种有组织、有计划、持续动态的管理过程，各级防汛指挥部门针对潜在的或者当前的危机，在危机发展的不同阶段采取一系列的控制行为，以期有效地预防、处理和消弭危机。从这个意义上讲，我国的防洪危机管理势在必行，及时有效地做好防洪的各项准备工作，在洪水危机到来之际，最大程度地降低危机造成的灾害，具有特殊的极端重要性。

1.3　防洪危机管理的性质　21世纪初期，以水灾害加剧、水资源短缺、水环境恶化为标志的防洪危机将更为突出。人与自然之间、区域与区域之间基于洪水风险的利害关系更为敏感，价值观念的差异与利害关系的冲突使得不同治水方案之间可协调的余地大为减少。我国的防洪危机管理既具有突发性、紧急性、危害性、不可控性等一般危机的共同特性，又具有社会性、政治性等。洪水危机备受政府、公众和媒体的重视与关注，这种特殊性使得我国的防洪管理更容易引起社会反响，更容易与某些外在因素产生互动，导致危机的“放大”或“辐射”效应。

防洪危机管理具体体现为：①自然界中的洪水现象以及人类社会面对的洪水灾害，体现了人与自然之间、人与人之间的基于洪水风险的复杂关系：②在洪泛区已经高度开发的条件下，大规模的防洪行为实际上往往意味着利害关系的再调整；③防洪危机管理的根本追求是防洪体系的建设与经济社会系统整体的协调发展，管理的最终目标是实现系统整体的长远的最大利益；④基于洪水危机管理的理论而提出的治水方案，不再是局部地区以最小代价争取眼前最大利益的方案，从而不是任何局部地区都自愿接受的方案[3]。

1.4　防洪危机管理是国家危机管理的重要组成部分　经济社会发展中的不确定性永远存在，重大的危机事件是随机发生的，包括石油危机、战争危机、金融危机、财政危机，自然灾害如地震造成的危机，另外还有传染病带来的危机等等[4]。

政府的效能不仅表现在日常的办事效率上，更重要的是表现在危机时期的处理上，即表现在能否采取恰当而坚决的措施，迅速摆脱危机，尽快恢复正常秩序。

危机事件的特征在于其突发性和不确定性，危机管理的成败也取决于快速反应能力和随机处理能力。为此需要建立一套危机管理体制，平时做好充分的准备和训练，危机发生以后能够临危不乱，应对自如，快速化解，把损失减少到最小。首先要做好危机事件的预警和监测，这取决于对相关信息的把握和处理。其次，要做好危机来临前的防范化解工作，或者推迟其发生，以便做出更充分的准备，或者分散和阻滞其冲击。再次，要做好危机发生后的应对和处理，关键是要消除危机产生的恐慌情绪，减少危机中的从众效应，控制和防止危机的扩大和扩散。为此，危机管理体系应当包括组织决策和指挥系统、信息传输和处理系统、物资准备和调度系统、人员培训和技术储备系统，并先行开展反危机的理论研究、经验学习和各种应急方案设计等。这样才能有备无患，立于不败之地。

洪水本身是一种自然现象，而洪水灾害又是自然和社会两个因素综合作用的结果。完全消除洪水危害是人类无法做到的，人类必须在防洪中学会与洪水相处，遵循自然规律，对洪水危害的自然和社会因素进行管理，对洪水危害的范围和程度进行管理，最大限度地避免或减轻洪涝灾害损失。

2　我国防洪危机管理的主要措施

一切危机和灾难都是人为的，是人类不理智、不合理的生产方式、生活方式和行为方式的结果。因此，危机管理的一个重要政策选择在于把危机管理与经济社会的可持续发展紧密结合起来，在经济社会的发展过程中尽量减少那些可能引发灾难和危机的因素[5]。

2.1　建立完善的防洪危机管理指挥体系　我国完善的防洪危机管理指挥体系应该构筑在综合协调能力的基础上，该体系包括现代化的防汛指挥决策系统、多部委联合协调机制、物资储备和调度运输系统、完善的洪水保险机制和面向公共的宣传系统等。这样，当洪水危机来临之际，就能够做到临危不乱、决策迅速、社会稳定和快速消除危机，并将洪涝灾害损失降到最低限度。我国是一个水旱灾害频繁的国家，党和政府高度重视防汛抗旱工作。早在建国之初，党中央就决定成立中央防汛指挥部(后改为国家防汛抗旱总指挥部)。首先是确立了行政首长负责制的防汛抗旱组织体系，中央设立国家防汛抗旱总指挥部，七个流域机构设立防汛办公室(其中黄委、长委设立黄河、长江防总办公室)，负责流域内防洪管理和关键工程调度，各省、地(市)、县均设立防汛抗旱指挥部。我国防洪指挥组织体系见图1。

另一方面，建立健全了以行政首长防汛责任制为核心的防汛抗旱责任制体系。每年汛前国家防汛抗旱总指挥部都要落实全国大江大河、重点病险水库、主要蓄滞洪区和重要防洪城市的防汛责任人，并向社会公布，接受社会监督。各地、各部门也都结合实际落实本地区和本部门的防汛责任制，已经形成制度。

2.2　快速启动预案　防洪危机管理的重要一个环节就是做好预报调度工作。

科学的调度水利工程，发挥其综合效能是防洪抗旱减灾的重要环节。我国每年汛前都根据江河防洪工程变化情况修订洪水调度方案，以求最大限度地发挥水利工程的减灾效益。过去主要依据事先制定的调度方案进行洪水调度。但每个场次的洪水都有各自组成和特点，不会再现历史洪水，因此开展实时洪水调度是大江大河防洪减灾的必然趋势。防洪抗旱调度决策是防洪抗旱减灾的关键环节，是我国防洪抗旱现代化的要求和减灾管理发展趋势。

作为政府社会管理的一个组成部分，防洪危机管理必须实施科学调度。汛期到来之前，制定整体的科学防洪预案，包括行蓄洪区的调度运用规定、安全撤离组织、报警与通信、安置措施、生活保障、卫生防疫及其他措施等内容，并附有居民安全撤离安置示意图。

2.3　现代化的防汛指挥系统　防洪危机爆发伊始，社会和组织内部往往出现“信息不对称”甚至“谣言满天飞”的现象。个别部门对防汛抗旱工程情况不熟悉，情况掌握不全面、不系统、不及时，协调组织工作不力，参谋不到位；有的信息采集上报不及时，反应迟钝；一些地方汛情、旱情、灾情等统计水分大、渠道不畅，信息滞后；有些地方防汛抗旱宣传工作随意性大，把关不严等，给防汛抗旱工作开展造成不利影响。

国家防汛抗旱指挥系统建设的总目标是：根据防汛抗旱工作的需求，用5年左右的时间，建成一个以水、雨、工、旱、灾情信息采集系统和雷达测雨系统为基础，通信系统为保障，计算机网络系统为依托，决策支持系统为核心的国家防汛抗旱指挥系统。要求该系统先进实用、高效可靠、达到国际先进水平，能为各级防汛抗旱部门及时地提供各类防汛抗旱信息，较准确地做出降雨、洪水和旱情的预测预报，为防洪抗旱调度决策和指挥抢险救灾提供有力的技术支持和科学依据[6]。

国家防汛抗旱指挥系统是一个覆盖全国的多层次的分布系统，其总体结构与防汛抗旱组织体系的层次相对应，按防汛抗旱机构的职责和隶属关系分为三层，即：国家防总，流域机构和省(区、市)防汛抗旱指挥部、地(市)防汛抗旱指挥部三级。各级之间由通讯系统和计算机网络连接。

国家防汛指挥系统大致可以分为信息采集系统、通信系统、计算机网络系统、防汛抗旱决策支持应用系统和黄淮地区新一代天气雷达应用系统五个部分。其中信息采集是基础，决策支持是核心，防汛通信与计算机网络是保障[7]。

3　防洪危机的日常管理

为了搞好危机时刻的危机管理，必须强化日常工作当中的常规管理，居安思危是危机管理中成本最低，也最为简便的方法。

3.1　强化危机意识　要搞好防洪危机管理，必须首先树立正确的危机意识，这是做好防洪危机日常预防和管理的重要前提。应当坚持“安全第一，常备不懈，以防为主、全力抢险”的防汛工作方针，确保大江大河、重点城市、重要交通干线防洪安全；坚持重视和加强水资源的科学调度、合理利用和有效保护，确保供水安全和粮食安全；坚持人与自然和谐共处，确保生态环境安全。

3.2　密切掌握分析汛情旱情和防汛抗旱动态，加大组织协调力度　各级防汛指挥部门要加强领导，完善制度，落实责任，加强对汛情、旱情、灾情的监测、收集和分析处理，及时提出调度决策意见并组织实施。同时要确保信息畅通，准确及时上报。因通信交通等原因一时难以准确掌握的信息，也应及时报告基本情况，同时抓紧深入了解情况，及时补报详情。要重视信息编报质量，险情灾情上报必须坚持实事求是原则，内容要真实全面，数字准确，文字简练。

防汛抗旱和抢险救灾是社会性很强的工作，应急性强，责任重大。有关巡堤查险、洪水调度、人员转移、抢险救灾、后勤保障、灾后救助、防疫治病、物资补给等工作，都涉及广大人民群众的根本利益，需要各部门、各行业、地方和军队协同作战，实行统一领导、统一指挥、统一调度。没有各级政府的有效管理，没有强有力的组织协调，很难有效实施防汛抗旱措施，达到最大限度减轻灾害损失的目的。作为防汛抗旱指挥部的办事机构，各级防办担负着不能替代的责任。为此一定要树立大局观念和群众意识，统筹考虑防汛抗旱各个方面的工作，提前考虑问题，提前参谋到位，加大协调力度，组织和调动全社会的力量，提高抗御水旱灾害的整体能力。

3.3　加强防汛抗旱规范化管理　为解决防洪危机日常管理工作薄弱的问题，必须不断加强基础性工作。目前组织开展的防汛条例修订、蓄滞洪区管理办法和抗旱条例起草等一系列防汛抗旱法规建设，以及防汛抗旱工作评价办法的研究、水旱灾害风险和保险制度的研究、水库汛限水位的研究、洪水资源利用的研究、山洪灾害防治规划的编制、蓄滞洪区运用边界条件的确定及相关政策的研究、河道排洪能力的复核研究、水旱灾害统计分析方法的研究、防汛抢险物资储备定额的研究等等，都是结合我国当代经济、社会、资源、环境状况，结合防汛抗旱两个转变的新思路所必须开展和加强的基础性工作。洪水影响评价和防洪规划均是防洪法确定的重要配套法规和制度，以此为契机带动整个防洪管理工作。山洪灾害防治规划工作也是一项重要的基础性工作。

3.4　完善防洪预案　要把防洪预案的编制和预案的落实作为防洪危机工作的重中之重，切实抓出成效。各级防办要及时掌握与防汛抗旱调度密切的经济社会发展和工程变化情况，严密监测分析天气和水雨情动态，按照防洪抗旱预案和防汛抗旱指挥部的决策，加强防汛抗旱调度。防洪抗旱调度要统筹防汛与抗旱，既要确保防洪安全，又要充分利用洪水资源；要统筹减灾与生态恢复，既要减轻水旱灾害，又要为生态恢复创造条件；要统筹人与自然的和谐发展，既要确保人民生命和财产安全，又不违背自然规律；要统筹防汛抗旱与救灾，既要确保防洪和供水安全，又要为灾后恢复生产、重建家园创造条件。

3.5　加强公众的防洪危机教育　加强公众的防洪危机教育和知识普及工作，是防洪危机管理中最基础的工作。各级防汛指挥部门应通过教育和培训等方式，强化公共管理者的危机管理意识、知识和技能。公众的参与是整个社会危机管理的基础，因此应通过公共信息的传播、教育以及多学科的职业训练等途径，增强公众的危机管理意识与能力。

我国是一个人口、经济大国，正处在经济全面发展的关键时期，我们的一切工作都要着眼于国家利益，着眼于政治稳定、经济发展的大局，防汛抗旱宣传工作要坚持团结稳定鼓劲、正面宣传为主的方针，坚持实事求是、及时准确、把握适度、内外有别的原则，从有利于安定团结、有利于经济发展和社会稳定、有利于调动广大干部群众战胜灾害的决心和信心出发，绝不能添乱，更不能授人以柄，切实把防汛抗旱宣传工作纳入规范化、制度化轨道。

参考文献：　

［1］　徐乾清.浅议防洪减灾与可持续发展的关系［A］.防洪抗旱减灾论文集［C］.北京：水利部防洪抗旱减灾工程技术研究中心，2001.

［2］　纪宝成.从“非典”防控看高校的危机管理［J］.中国高教研究，2003，(8)：3-6.

［3］　董哲仁，程晓陶.防洪形势的演变与防洪方略刍议［A］.防洪抗旱减灾论文集［C］.北京：中国水利水电科学研究院，2001.

［4］　冯慧玲.公共危机启示录［M］.北京：中国人民大学出版社，2003.

［5］　张成福.公共危机管理：全面整合的模式与战略选择［J］.中国行政管理，2003，(7)：

［6］　国家防汛抗旱总指挥部办公室.国家防汛指挥系统工程总体设计报告［Z］.北京：国家防汛抗旱总指挥部办公室，1999.

［7］　国家防汛抗旱总指挥部办公室.国家防汛抗旱指挥系统一期工程初步设计大纲［Z］.北京：国家防汛抗旱总指挥部办公室，2003.

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