《中国环境报》：应务实回答好环境保护的基本问题（刘国才）

时间：2022-02-26 15:02:27 浏览量：次

环境保护基本问题，是推进环境保护首先要明确回答的问题，否则环境保护工作就无从下手；环境保护基本问题是必须正确回答的问题，否则就会陷入盲目和蛮干；环境保护基本问题是必须扎实做好的问题，否则就会根基不牢，环境保护目标难以实现。观念决定思路，思路决定出路，观念落后是最大的落后。对环境保护而言，基本问题包含3部分内容，即为什么进行环境保护？环境保护是什么？如何做好环境保护？解决中国环境问题，必须务实回答好这3个基本问题。

为什么进行环境保护

环境问题的存在是进行环境保护的直接原因

(一)环境有什么问题

环境问题看似纷繁多样，但实际仅包括两个方面。一是生态破坏问题，二是环境污染问题。生态破坏包括毁林开荒、矿山开挖、湿地破坏等引发的水土流失、荒漠化、石漠化、沙尘暴等问题；环境污染问题包括工业、生活和农业污染。

所有环保工作其实都是围绕解决这两方面问题展开的，即围绕在经济发展过程中如何减少因促进GDP增长而引发的生态破坏和环境污染问题展开的。

(二)环境问题是如何产生的

环境问题的产生可从直白、理性、根源3个角度来进行分析。

直白地讲，环境问题可由自然因素引起，也可由人为因素引起。自然因素引起的环境问题人类无法抗拒，但可通过采取措施减少其危害；人为因素引起的环境问题则完全可以减免。生态破坏需长时间恢复，这一状况将导致生态系统对经济社会发展的支撑能力削弱；环境污染问题直接导致水、气等环境质量下降。

理性地讲，环境问题的出现大多源于人为因素。即缘于未能正确处理经济发展与环境保护的关系，未能很好地落实科学发展观。

从根源上讲，环境问题的出现是长期以来重经济发展、轻环境保护的结果。其实质在于不正确的经济社会发展目标定位，以及相应的不科学的干部政绩评价体系。在领导干部身上更多地表现为“明知而为”，即为自身升迁而不惜采取破坏资源、污染环境、危及生态换取GDP的短期行为；也表现为一些领导干部的“不知而为”，即不懂环境保护基本问题，出现“一心一意谋发展，辛辛苦苦搞污染”现象。

迄今大量存在的流域污染问题，违反环境法律法规的土政策问题，开发区“水泼不进”、“针扎不入”问题，企业“黑白厂”、“开关厂”问题等均为上述原因的恶果。据调查，目前我国参加“城考”与创模的城市中，有155个城市危险废物处理率为零，193个城市生活污水集中处理率为零，160个城市生活垃圾处理率为零。与此同时，中国经济却以每年10％的速度增长，能源需求更以15％的速度飙升，石油进口估计到2010年将达到2.5亿吨，对外依存度将达到50％左右。与此相对应，在全国范围内，流经城市的90％河段受到严重污染，75％的湖泊出现富营养化，60％的城市空气质量达不到二级标准。不处理、高消耗、高污染、高增长，直接引发了环境问题的出现并日趋严峻，甚至危及到国家安全。

(三)环境问题的危害

环境问题有两大危害，一是危及生存权，二是危及发展权。

生存权是满足老百姓基本生理健康需求的权利，包括满足老百姓呼吸新鲜空气、喝上放心水、吃上安全食品的权利；发展权是为满足老百姓日益增长的物质文化生活需求而发展经济的权利。

在危及生存权方面，生态破坏所导致的恶劣生态环境不利于老百姓的生存；环境污染导致的水、气等环境质量下降直接危及老百姓的身体健康。在危及发展权方面，由于经济发展的支撑是资源、能源和环境容量，资源匮乏、能源短缺和环境污染使得环境对经济增长的支撑能力削弱，造成经济发展的不可持续。环境问题突出、环境形势严峻如不尽快扭转，“十一五”节能减排任务将落空，小康社会、和谐社会建设将成为一句空话。

(四)环境问题解决的最终目标

生存权、发展权是最基本的人权。环境问题解决的最终目标是实现以人为本，满足老百姓基本生存权、发展权的需求。在当前普遍存在注重发展权、忽视生存权的大环境下，要讲可持续发展，更应关注可持续生存。建设和谐社会，应倡导人与自然和谐是最基本的和谐，一个连生存权都不注重的社会，根本谈不上人与人、人与社会的和谐。

什么是环境保护

即正确处理经济发展与环境保护的关系，在平衡点上实现相互促进、和谐共赢

(一)环境保护的基本任务

环境保护的基本任务是协调生　存权、发展权的关系，即正确处理经济发展与环境保护的关系，在平衡点上实现

相互促进、和谐共赢。

经济发展与环境保护不存在孰重孰轻，而是同等重要。二者相容则两利，相斥则两败。片面突出经济发展，短期GDP可能上去了，但老百姓的生存权就受到影响。长期突出经济增长，资源、生态、环境将不堪重负，GDP也不可能持续，甚至出现污染事故、因环境问题引发群体性事件的量变到质变转化，环境问题演变成政治问题。片面突出环境保护，老百姓的基本发展权就可能得不到保障，长期下去必然引发生态破坏，环境问题照样可演变为政治问题。

(二)经济发展与环境保护的平衡点

经济发展与环境保护看似矛盾，其实是未处理好二者关系，未找到平衡点。

经济发展与环境保护的平衡点必须明确回答。回答这一问题必须用生态的理念，系统、平衡的观点。所谓系统的观点就是单个行政单元内和单元间的发展要统筹；所谓平衡的观点就是行政单元内和单元间环境要稳定。系统统筹、平衡稳定对任何大小行政单元都是适用的。

以跨若干行政单元流域协调为例，如不进行流域的系统统筹，处于上游的行政单元任意发展排放有毒有害物质较多的产业，必然导致处于下游行政单元的经济发展甚至老百姓基本饮水安全都得不到保障。因此，必须进行流域产业导向、布局的统筹。另一方面，如果不考虑平衡、稳定，处于上游的行政单元任意排放大量污染物，流域环境在上游就已被严重污染，那么处于下游行政单元的经济发展甚至老百姓的基本饮水安全也照样不会得到保障。因此，还必须进行流域污染物总量的平衡，以确保环境质量达标。令人遗憾的是，在协调流域发展与保护的关系时，我国长期以来未注重系统统筹、平衡稳定地处理流域发展与保护的问题，直接导致了迄今流域各行政单元污染自己、污染别人、又被别人污染的情形以及不符合流域生态安全的产业结构、布局普遍存在。

从上述分析看出，产业结构和布局问题、污染物总量控制问题是经济发展与环境保护平衡点两个至关重要的问题。产业结构、布局问题和污染物总量控制问题解决了，老百姓的生存权、发展权就会得到保障，经济发展与环境保护就实现了双赢。

经济发展与环境保护平衡点问题必须用务实的态度、理性的思维去明确。对国土进行功能区划定以及明确各功能区环境质量标准可很好地解决这一问题。功能区划主要解决产业结构、布局问题；环境质量主要解决污染物总量控制问题。在功能区划方面，国家层面应对国土划定生态保育、生态控制、生态协调等功能区，明确各功能区保护、发展的目标、任务和措施；各省市要在国家划定基础上，进一步划定优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发等4类主体功能区，明确各主体功能区产业的导向、结构及布局，以解决系统统筹问题。在环境质量标准方面，应兼顾GDP增长排污空间和老百姓基本健康保障需求，对各重要生态功能区、主体功能区制定水、气等环境质量标准，并限定排污总量在环境质量达标的环境容量允许范围之内，以解决平衡稳定问题。

可见，讲环境保护不是制约发展，发展是在产业结构、布局符合主体功能区产业定位，排污总量满足环境质量达标要求的前提下追求GDP的最快增长。讲经济发展不是制约环境保护，保护是在产业结构、布局符合主体功能区定位，GDP增长排污总量不突破环境容量，保证环境质量达标要求前提下的保护。

因此，经济发展与环境保护平衡点可从定性和定量两个指标来表述。定性为产业结构、布局符合主体功能区产业定位；定量为排污总量满足环境质量达标要求。平衡点问题既可解释、又可操作、更无矛盾。

(三)科学发展观并不深奥

科学发展观在环境保护领域如何务实回答，对推进经济发展和环境保护双赢至关重要。根据上述分析，建议科学发展观可务实表述为:发展是产业结构、布局符合主体功能区产业定位，污染物排放总量满足环境质量达标要求的发展。

江苏省常熟市有个蒋项村，该村规划为家园、生态园、菜园和工业园4个区。其中家园为集中建设的农居点；生态园为全村休闲的公园；菜园为全村集中的蔬菜种植区；工业园为全村工业集聚地。各个区域由于注重了环境基础设施建设和管理，环境质量都很好。蒋项村4个园可看作为主体功能区划定，各区环境质量很好可看作是各主体功能区达到环境质量要求。该村发展实现了产业符合主体功能区定位、排污量满足环境质量达标要求，经济发展与环境保护实现了双赢，科学发展观在环境保护领域落到了实处。

由此可见，科学发展观并不深奥，而是实在的、务实的。可持续发展、资源节约型、环境友好型、又好又快发展、“三个转变”、和谐社会等尽管提法不同，但在环境保护领域其实都是一回事，都是如何协调经济发展与环境保护的关系，都是如何在平衡点基础上实现二者的双赢。

(四)应唾弃的错误观点

“经济发展必然走先污染、后治理之路”的观点不懂得经济发展与环境保护平衡点，将发展与保护对立起来，是长期以来环境问题日益严重的认识根源。先污染，污染到什么程度？后治理，何时才治理？此观点无法予以明确，更指导不了实践。国内外大量发展实践表明，此观点是极端错误和危险的。“先污染，后治理”的后果一是会造成未来治理成本非常高；二是会出现生态破坏的不可恢复；三是会引发严重的社会公害。时下“先污染、后治理”甚至被极端表述为“或者发展经济破坏环境，或者保护环境停止发展”。

(五)应该认真辨析的观点

“生态优先、保护第一”的观点同样不懂得经济发展与环境保护平衡点，将发展与保护对立起来，是针对目前严峻环境形势做出的反向回答。“生态优先、保护第一”作为时下许多政府的口号，其危害也是显而易见的。首先是限制了辖区的经济发展权；其次是人为造成发展与保护关系认识的混乱。究竟是发展第一，还是保护第一？政府说不清、企业说不清、公众更说不清。第三是许多地方政府口头上高呼“生态优先、保护第一”口号，实际行动上却行不顾资源、生态和环境压力之事，即仍在上不符合主体功能区定位的项目，仍在总量超出环境容量的情况下继续新增污染物的排放量，这就进一步加重了环境污染、生态破坏等　问题的危害。

如何进行环境保护

务实做好环境保护工作，要从4个方面入手

环境保护需要诸如“环境保护是落实科学发展观的重要举措”、“环境保护是全面建设小康社会的内在要求”、“环境保护是坚持执政为民的实际行动”、“环境保护是构建和谐社会的有力保障”等的“豪华版”，更需要“务实版”，即从务实回答问题、解决问题角度来进行环境保护。“务实版”的一条主线是:环境保护的目标是满足老百姓生存权、发展权需要；环境保护的任务是协调经济发展与环境保护的关系；环境保护的途径是通过主体功能区划定、污染物总量控制解决发展与保护平衡点问题，使发展成为产业结构、布局符合主体功能区产业定位、排污总量满足环境质量达标要求的发展，实现经济发展与环境保护的互利共生。

环境保护任务完成需要“务实版”，总结领导政绩需在“务实版”任务完成基础上用“豪华版”来表述。这一方面有利于环境保护工作落到实处，另一方面保证了官员获取了诸如“落实了科学发展观”等最大的政绩。

务实做好环境保护工作，要从以下4个方面入手。

(一)更加清醒

领导干部尤其是主要领导干部要能够务实回答出什么是环境问题、环境保护目标、发展与保护关系，要对当地主体功能区划、环境质量定位及产业结构、布局及排污总量要有清醒的认识，要学会用产业结构、布局是否符合主体功能区产业定位，排污总量是否满足环境质量达标要求这一标准来检验所辖区域是否落实了科学发展观。

(二)更加坚定

领导干部尤其是主要领导干部要“审时度事”。当前从中央到地方都在以科学发展观为指导，全面建设和谐社会。如何贯彻中央精神，如何促进地方和谐发展，自身政绩从何而来，都是各级领导关注的问题。环境保护与科学发展观、和谐社会的理念一致、目标一致、任务一致。各级领导尤其是主要领导要更加坚定，将环境保护作为落实科学发展观，实现又好又快发展的有效载体和自身最大的政绩来源。

(三)更加努力

在当前和今后要务实完成两项任务，做好4项工作。两项任务即对国土进行主体功能区划定和对污染物排放实行总量控制。

主体功能区划定是根据生态环境特点、资源禀赋、经济社会状况、承担生态功能等将国土划分为禁止开发区、优化开发区、限制开发区、重点开发区4类主体功能区，在此基础上，明确回答各主体功能区的产业定位。污染物总量控制是根据主体功能区划定所确定的生态功能，明确各主体功能区产业发展的污染物排放总量，以解决各类主体功能区的环境质量达标问题。两项任务密切相关，缺一不可。功能区划是前提，总量控制是保障；没有主体功能区的明确，总量控制就会陷入盲目，没有总量控制，各主体功能区环境质量就可能恶化。主体功能区划定、总量控制是将科学发展观落到实处，解决环境问题的前提和必要条件。

4项工作是指在上述两项任务完成基础上，各级政府要切实做好各主体功能区偿还旧账、不欠新账、加快发展、和谐发展的4篇文章。偿还旧账即偿还产业结构、布局不符合主体功能区定位、污染物排放量不满足环境质量达标要求的旧账；不欠新账即新一轮经济增长要符合主体功能区产业定位和满足环境质量达标的要求；加快发展是指在符合环境功能区产业定位、环境承载容量前提下追求GDP的最快增长；和谐发展是指生态支撑力与经济增长、生存保障需求相协调。

各级政府要对本辖区产业结构、布局是否符合主体功能区产业定位，污染物排放总量是否满足环境质量达标要求情况进行全面梳理和分析，在梳理分析的基础上，系统设计好偿还旧账、不欠新账、加快发展、和谐发展4方面的目标任务，渐序推进好各项环境工程，规范目标任务完成的督察、核查、考核机制，尽快实现经济发展与环境保护的平衡，以切实履行好对辖区环境质量负责的法律赋予的责任。

4项工作是落实科学发展观、解决环境问题的具体手段和实际行动。

(四)要使环境保护成为真政绩

环境保护目标实现需要两个必备条件，一要明确环境保护做什么，二要明确做好与做不好环保工作考核奖励和责任追究的硬约束。做什么的问题本文已明确，希望能够成为全社会的共识；硬约束问题解决在技术层面也不复杂，关键要看是否真下决心将解决环境问题的行动变为国家意志，进而成为国家的实际行动。

当务之急，组织部门要会同有关部门尽快制定出台解决环境问题的政绩评价体系，将解决环境问题的两项任务和4项工作的有效完成情况纳入领导干部政绩评价考核之中。以量化考核的结果作为领导干部提拔使用和责任追究的依据，真正解决重经济、轻环保的本源问题。

本源问题是纲，本源问题解决了，环境保护的体制、机制、法制和能力问题也必然随之一应解决。纲举目张，纲不举，目则无力；抓住纲，目必并举，事半功倍。

(作者系国家环保总局华东环境保护督查中心副主任)

要点提示

领导干部尤其是主要领导干部要更加清醒，对当地主体功能区划、环境质量及产业结构等有清醒的认识；要更加坚定，将环境保护作为落实科学发展观、实现又好又快发展的有效载体和自身最大的政绩来源；要更加努力，务实完成对国土进行主体功能区划定和对污染物排放实行总量控制等任务和工作；尽快制定出台解决环境问题的政绩评价体系，使环境保护成为真政绩。

编辑心得

我国很多地区由于盲目发展经济，造成了严重的环境污染和生态破坏。如何解决和应对当前环保工作中存在的不足和问题，成为各项工作的重中之重。随着人口的增加和经济总量的增长，污染负荷将继续增大，生态环境将承受更大的压力，我国将进入环境与发展矛盾最突出的时期。而环境保护基本问题是推进环保工作首先要明确回答的问题。只有务实回答好这些问题，才能从根本上解决中国的环境问题。

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