(内蒙古大学公共管理学院，内蒙古 呼和浩特 010020)
摘 要： 文章尝试从政府行政管理的角度出发，对如何确保居民的采暖需求、缓解供暖企业的困境和 行驶行政职能等问题进行了初步分析，并提出几点解决的对策。
关键词：供暖行业；政府行政管理；北方地区
中图分类号：TU833 文献标识码：A 文章编 号：1007—6921(2008)21—0015—02
1 北方地区供暖行业的尴尬处境
1.1 采暖居民的意见
采暖居民的意见问题主要集中在：供热温度质量不高，甚至怀疑个别供暖企业半夜有停暖现 象；按建筑面积收采暖费不合理，—楼楼道里没有暖气；一些拖欠采暖费的“钉子户”影响 了大多数人的采暖，由于过去建设的楼房设计有缺陷，供暖实行联片制，一停暖不是针对某 户居民，而是整栋楼；一些企业经济效益下滑，下岗职工、贫困户增多，缴采暖费对他们来 说确实存在困难，一次付款有难度。
1.2 供暖企业的困境
1.2.1 采暖费用欠缴问题突出。导致供热费欠缴的因素很多，具体来说有：经济效益差的 企 业无力支付职工的采暖费用；大多数非国有企事业单位基本上都不承担为其职工支付采暖费 用的责任；大量的临时工等非正式客业群体更是在任何单位都不享受采暖补贴；下岗职工和 失业人员失去了单位的依托，也难以支付采暖费用。此外，“也有部分企业和用户虽然有能 力支付但拒交采暖费的情况”。
1.2.2 由于供热原材料,如电、煤、水等价格的上涨，加大了供热成本，给企业带来了一 定的经济困难。供暖企业长期亏损运营很大原因是由于政府定“热价”或强制企业供暖，但 供暖企业按市场价格购买电、煤、水等生产资料所导致的政策性亏损。
1.2.3 供暖企业陷入两难境地。首先，供暖企业并非真正意义上的“企业”，而“热”却 是 实实在在的商品。供暖企业的非企业性表现为在政府的要求下即使亏损也要供热，同时由于 供暖行业具有某种垄断性，毕竟供暖的企业极为有限，消费者是无法轻易选择和改变的。虽 然企业都表示了自己的难处，但由于其运行成本不公开，造成了消费者对其服务质量和定价 制度的不信任，矛盾日益突出。
2 供暖行业尴尬处境的原因分析
随着我国市场经济体制改革的不断深入，特别是从20世纪90年代中期以来，这一传统的供暖 体制逐步出现了难以为继的局面，加上供热行业本身的一些特性，决定了中国供热行业改革 的艰难和缓慢。供暖体制出现的制度性困境主要表现为以下三个方面。
2.1 传统福利供热导致的“后遗症”
我国现行的供暖体制形成于计划经济时期，建立在单 位制和住房公有制基础上的全民社会福利体系中的一个组成部分所谓的“单位包费、福利供 热”的福利供暖体制。在计划经济体制下，“由于价格的不到位和欠费等历史原因，有的供 热企业连简单再生产都难以维系，无力进行设施的维修、改造，造成供热设备老化、管网超 期服役、热能损耗严重,供热保障能力在逐年下降，供热质量越来越不稳定。这不仅严重影 响了城镇居民冬季正常工作和生活，而且在一定程度上影响了社会稳定”。
在当前市场经济条件下，政府的职责在于保障低收入家庭冬季供热，同时维护供热市场的公 平有序。然而，由于上述原因，政府采取的手段，更多的是强令企业无条件供暖。结果是供 暖企业有苦说不出，群众也由于种种原因并不满意。同时,虽然供热行业由计划经济时期的 国企一统下到现在的多种所有制企业共存的局面，但国企仍然占了很大比重。
2.2 供热具有商品的属性和社会公益的属性
供热作为生活必需品，其需求缺乏弹性，决定 了它的替代品的不经济性。例如：电采暖，煤气采暖等。在中国大部分需要供热的城市中， 集中供热仍然是最小成本的供热手段。供热企业以提供“热”产品，实现经济效益。但是在 经营过程中，又无法按市场机制运作。因此，供暖行业的市场机制与社会公益属性之间的内 在矛盾增加了供热改革难度。
2.3 “热”很难量化
2.3.1 没有实现分户计量的楼房，企业无法对交费和没有交费的用户分别对待。对不交费 的用户 停暖或者供暖，都是对交费用户的不公平。这种不公平日久则形成恶性循环。“即使企业诉 诸法律，不交费的用户情况千差万别，法院也难以执行。供热企业往往只是赢得一纸胜利， 成功收缴的可能性不大”。
2.3.2 对于实现分户计量的楼房，也面临尴尬。用户按一个完整的采暖期交费，而供暖企 业受技术和管道设施等要求的限制，很难保证在采暖期内提供质量始终如一的“热”。
3 从政府行政管理角度出发的解决对策
胡锦涛同志在十七大报告中提出，社会建设与人民幸福安康息息相关。必须在经济发展的基 础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进和谐社会建设。在北方地区，供暖行 业关系到广大群众的生存质量与切身利益。解决不妥这一重要的民生问题就会破坏社会和谐 、稳定的局面，所以说供暖行业的关键还在于政府的政策与行为。政府可采取的措施主要有 ：
3.1 由政府提议设立“第三部门”
可由政府、供暖企业、采暖居民各派代表参加，负 责组织测量室内温度，因为“热”这一产品的服务质量在某种意义上说是所有矛盾的焦点。 要充分发挥第三部门非盈利、非政府的特性，保证不偏不倚，使消费者和供暖企业都能接受 测量结果。从而为下一步解决问题打下基础。
3.2 供热作为一种公共产品，可以也应该实现供给的多元化
在供给多元化的条件下，生产 者既可以是国有企业，也可以是民营企业、外资企业或个体经营者。因此改革传统国有企业 ，使之成为独立的法人实体，并通过参股等形式引入非国有资本进入国有企业，实现多元化 投资，提高供暖企业的经营效率，满足公众需求。
3.3 在政府的主导下建立听证会制度，听取各方声音、公开透明地制定供暖价格
要明确供暖企业的合理利润，同时供暖企业依然有着一定的福利性，必须承担其社 会责任和社会义务。因为供暖这一特殊行业关系到国计民生,关系到和谐社会的建设。
3.4 加强政府社会政策的连续性，增强政府的公信力
由于政府在供暖改革中的角色比较复 杂，既是规则的制定者，又是监督者，在制度不确定因素，监管不完善、定价机制不规范等 因素影响下，会出现政府政策的不连贯，导致其他投资者尤其是民营投资者不敢轻易跨入这 一行业，因此要不断加强政府政策的稳定性，解除其他投资主体的疑虑。
3.5 加强政府监管
供暖行业的市场化进程中涉及企业、政府、居民的利益，需要政府 依据法律严格监管。要逐步建立有效的监管机制，重点在于供暖企业、价格、质量等的监管 。具体可采取设定供暖企业准入(退出)条件、合同、听证会等办法。必须对供暖供热企业的 准入、经营、退出等全过程严格审查。在供暖企业的经营过程中要严格落实责任，保证企业 提供高质量、持续性的服务。供暖与生活息息相关，供暖企业必须保证高质量、价格合理的 供应，不能一味追逐利润。当市场供给失灵时，政府要积极干预，协调各部门，调动各类资 源加以支持。对于有严重问题的企业，要敢于取消其经营资格。
［参考文献］
［1］ 徐月宾.供暖体制改革与社会政策的制度性缺陷［J］.清华大学学报,2006,(4) .
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［3］ 张云龙,万栋.呼和浩特:政府补贴为低保户取暖 深结仍难解［N］.经济参考报 ,2005-11-14.