摘要：回流农民工在其基本的群体特征上具有经济上的低收入性、政治上的低影响力和心理上的高敏感性。这些特性决定了回流农民工群体在社会生活中具有极大的脆弱性。因而就必然提出了政府在解决回流农民工群体问题过程中的责任问题。政府在回流农民工群体的社会保护网络中处于核心地位。政府只有明确自身的责任，切实履行自己的职责，才能逐步解决回流农民工的社会保护与合理引流问题，体现社会公正，维护社会稳定，促进社会和谐发展。
关键词：回流农民工；社会保护；合理引流；政府职责
现阶段，随着国际金融危机影响的逐渐展开和加深，农民工的回流问题已成为我国社会生活中日益凸显的严重社会问题。人力资源和社会保障部对中国10大农民工流出省市的调研数据显示，截至2008年11月底，返乡农民工有485万人。而根据国家统计局、农业部的调查，返乡农民工占中国流动就业的农民工总数的5％-7％，目前返乡农民工约在800万人以上。如何解决大规模、无序回流农民工的就业、社会福利保障以及农民工回流后的合理引流问题，事实上已经成了我国进一步深化改革，加快经济社会发展的不容回避的问题。本文试图从政府责任的高度，结合回流农民工的基本特征，以政府的行政责任和公共政策职能为基本视角，深入透析政府在解决回流农民工问题过程中的职责。
一、回流农民工的基本特征
回流本是一个化学、物理学上常使用的概念，后来被社会学家引用到农民工流动问题的研究中。一般地说，回流农民工属于社会生活中的弱势群体和困难人群。他们的出现是社会结构和社会关系失调的表现，是由于社会结构急剧转型和社会关系失调或自身的某种原因而造成对于现实社会的不适应。回流农民工群体具有以下一些基本特性。
（一）经济上的低收入性
回流农民工群体通常都是经济上的低收入者，其经济收入低于没有回流的农民工，甚至低于留守农村的农民。造成其在经济上的低收入性的原因是多方面的。其中既有自身的原因，如失业、身体残疾、年老渐衰等；也有外在的原因，如受金融危机等外部因素的影响，都会造成经济上的低收入。经济上的低收入也造成了他们生活的脆弱性，一旦遭遇疾病或遭遇到其他灾害，他们很难具有足够的承受能力。
（二）政治上的低影响力
回流农民工在社会分层体系中处于社会的底层，他们的政治参与机会少，对于政治生活的影响力低。政治生活的产品是公共政策，而公共政策是政府对整个社会的价值作权威性的分配。显然，强势群体在公共政策的制定过程中具有更重要的影响力，他们可以通过自己的影响力使得公共政策的制定有利于自己的利益需求。而回流农民工作为社会的弱势群体“远离社会权力中心”，较少有机会参与政治活动，难以影响公共政策的制定，维护自身的利益。
（三）心理上的高度敏感性
回流农民工在经济上的低收入性，使得他们在社会中的心理压力高于一般社会群体。他们的职业技能在城市缺乏市场竞争力，或者已经失去年龄优势，因而不得不选择回流；收入较低且不稳定，常有衣食之忧；政治上影响力低，难以依靠自身的力量改变目前的处境。这些都造成了回流农民工在心理上的高度敏感性，使他们觉得自己是市场竞争的失败者，或者感到自己在社会生活中缺乏社会支持，在心理上容易产生不满、苦闷、焦虑、急躁情绪，难以自我调适，进而容易对生活失去信心。
综上所述，回流农民工所具有的这些特点决定他们在社会生活中具有极大的脆弱性。这也意味着回流农民工仅依靠自身的力量很难迅速摆脱困境，解决自己的问题。因此，如何为回流农民工提供社会保护，合理引导与分流回流农民工，保护回流农民工的权利，维护回流农民工的利益，就必然提出了政府的职责问题。
二、回流农民工社会保护与合理引流中的政府职责诉求
（一）是政府基本行政责任的体现
在市场经济发展过程中出现的农民工回流及其社会生活的贫困化，是市场竞争的必然结果和普遍现象。而解决回流农民工问题必须首先依靠政府的力量，依靠政府对市场的适度干预和对市场缺陷的弥补，因而必然要强调政府的责任。在社会主义市场经济条件下，政府的责任在于给社会弱势群体以生存权和发展权，以有效地防止“弱肉强食，适者生存”的纯生物式的市场竞争。
（二）是科学发展观对政府的必然要求
科学发展观的基本内涵是社会全面、协调、可持续的发展。考察社会发展的结果如何，不能仅以物质财富的增长速度和数量作为唯一标准，应以是否促进和实现了人的需要、人的全面发展为主要衡量标准。政府的社会管理应当坚持以人为主体、以人为动力、以人为目的，实现人民的权利和利益，满足群众的需要，促进人的全面发展。只有坚持以人为本的政府治理和政府责任，才能更好地建设和谐社会，即达到人与人的和谐；达到社会各阶层、各利益群体之间的和谐；达到经济、政治、文化和社会各子系统之间以及各子系统内部的和谐。
（三）是政府在公共政策制定中公正原则的必然要求
政府的政策制定具有特定的价值取向，服务于一定的利益追求。在实践中，公共政策的制定常常为一定的利益集团服务。这里所谓的利益集团通常是指社会生活中的强势群体，而回流农民工作为社会弱势群体在公共政策制定过程中则很少具有实际的影响力。因此，为了坚持社会公正原则，政府在公共政策制定过程中应贯彻公平的价值取向，防止出现“马太效应”，避免使社会资源的分配进一步聚集于那些强势群体的手中。政府通过公正的公共政策，以社会成员的机会公平、起点公平、过程公平为原则，能有效实现社会各阶层的良性互动，形成有效、持续的社会力量整合，构造促进社会和谐的动力机制。
（四）是构建和谐社会、维护社会稳定和发展的现实需要
由于回流农民工经济上的低收入性，同时也由于社会贫富差距不断扩大而造成的回流农民工相对剥夺感的不断增强，使他们最先也最强烈地感受到了社会改革和社会发展的成本与代价；又由于回流农民工的经济承受力低、风险抵御力弱，因此在回流农民工这一庞大的队伍中就蕴藏着巨大的社会风险隐患，如没有合理的引导和疏通，极易因“水桶效应”而成为社会动荡的“火药桶”。美国学者亨廷顿认为，如果不能在消除社会绝对贫困的同时，逐步缩小社会成员之间的贫富差距，那么这种“相对剥夺感”也容易使人产生暴力倾向。长时期的人与人关系的紧张，容易使公民与政府、公民与社会产生不合作甚至对抗状态。现阶段我国一些地方发生集体上访、堵交通、围政府等群体性事件就是一种社会聚合行为。这种现象的不断出现，说明解决社会稳定问题，事实上已经成了改革过程中不容回避的问题了。回流农民工作为社会中的基本劳动群众，是我国社会主义政权的重要支撑，是“载舟之水”。回流农民工问题如果不能得到有效的解决，则势必会影响和谐社会的构建和社会的发展。
三、政府解决回流农民工问题的路径选择
（一）通过公共政策的制定或选择，对回流农民工群体提供公共政策支持
任何一项公共政策的制定都是为了实现一定的社会目标，没有明确目标的公共政策是毫无意义的。政府正是通过公共政策的制定与实施，协调社会矛盾，解决社会问题。政府如何选择公共政策来干预社会生活，直接关系到社会中各种矛盾、冲突的解决以及社会结构的调整。政府解决回流农民工问题的公共政策主要包括两个方面：
第一，充分发挥社会保障促进就业的政策联动机制。无论是从保护回流农民工劳动力资源的角度，还是从维护回流农民工的基本生存与发展权利以及促进充分就业方面，社会保障都发挥着重要的作用。但是由于历史和现实的原因，我国现行的社会保障制度的覆盖面仍然主要局限于国有企业、集体企业，已经远远不能满足规模不断扩大的农民工群体的需要，也不利于农民工的合理流动，覆盖面窄，严重削弱了社会保障体系的保障能力。因此，政府需要实施一定的政策偏斜、发挥财政优势、扩大社会保障资金的覆盖面、充分发挥社会保障促进就业的政策联动机制，激励回流农民工主动就业，解决其经济和生活的贫困性。
第二，统筹城乡就业市场，完善解决农民工就业的长效机制。由于我国长期实行的城乡分割二元就业体制，使得农民工进城务工还存在许多障碍，这些障碍使农民工失去了就业机会的平等、就业条件公平等问题，造成很多农民进城务工后不能完全或自由地融入城市而不得不选择回流。这种现象一方面是由劳动力市场自身的发育和调节造成的，但主要还是由大量的制度性因素造成的。因此，逐步统筹城乡劳动力市场，形成城乡平等就业的制度具有重要的现实意义。政府要保障进城就业农民的合法权益，进一步清理和取消针对农民进城就业的歧视性规定，简化农民工进城务工的各种手续；推进户籍制度改革，放宽农民进城就业和定居的条件；督促企业认真落实法律法规中有关平等就业的规定。通过这些政策措施促进劳动力市场的发育，建立和完善解决农民工就业的长效机制，对于合理有效地引导回流农民工就业具有积极作用。
（二）通过公共服务职能，向回流农民工提供社会服务
在和谐社会构建过程中，我国的政府模式要尽快由生产建设型向公共服务型转变。公共服务型政府建设的核心在于形成服务型的政府职能结构。目前，我国政府的经济性职能的比重过高，而社会性职能的比重偏低。应形成合理有效的政府职能结构，提高政府社会性支出的比重，夯实责任政府所必须的公共服务能力的基础。这就要求政府从单纯追求GDP指标转向全面提高生产和生活质量上来，要把更多的公共资源投向为社会发展提供公共产品和公共服务上。
在对回流农民工提供社会服务上，一方面各级政府应该实施积极的“走出去”战略，深入基层了解回流农民工的总体状况、基本需求和面临的实际困难，建立回流农民工分类管理档案，对回流农民工的合理引流提供科学依据。对有一定创业愿望和经济实力的回流农民工，可以给他们提供自主创业培训、给予适当的政策扶持，以引导他们自主创业，为新农村建设做贡献；另一方面，对于那些有意继续返回城市务工的回流农民工，要着重抓好三方面的培训：一是职业指导培训。对回流农民工进行重新就业前的必要常识培训，使其了解就业形势，端正择业观念。二是职业技能培训。采取“企业出订单、培训机构出菜单、政府出资的方式”，对回流农民工进行技能的培训，通过培训，提高其就业技能。三是相关的法律法规知识培训。通过一定的法律法规知识培训，使回流农民工返城务工后可以更好地维护自身的权益。
四、结束语
总之，能否有效地解决回流农民工的社会保护与合理引流问题，不仅事关社会的稳定和国家的长治久安，而且也关系到社会主义市场经济能否实现可持续发展的问题。因此，政府应该明确和切实履行其在回流农民工群体社会支持网络中的地位、作用和职责，从政策和制度上解决社会保护和社会流动问题，才能维护社会稳定，促进社会和谐发展。
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（作者单位：重庆大学贸易与行政学院。其中，胡同泽为副教授、硕士研究生导师）