摘要：我国的审计正处于从传统的财务审计向效益审计的发展过程中，理念上的脱胎换骨和过程上的循序渐进中有许多难题需要解决。本文剖析了当前人民银行开展效益审计的难点，提出了人民银行开展效益审计的可行性和必要性，探讨了建立效益审计体系的思路和审计方式。
关键词：探索 人民银行 效益审计 思路
效益审计最初的概念是从纯经济效益角度引入，是对企业经济活动中投入和产出的比例关系审计。而目前效益审计已逐渐扩大为对企业活动的经济性、效率性和效果性以及对政府、公共机构和事业单位是否经济、有效发挥职能的审计。1983年我国发布的《国务院批转审计署关于开展审计工作几个问题》中提出了“考核经济效益”的要求，1988年颁布的《中华人民共和国审计条例》则以“效益”一词取代了“经济效益”的提法，并提出了政府效益审计概念，在1994年颁布的《中华人民共和国审计法》中进一步将效益审计范围扩展到了“国务院各部门”。今年全国审计工作会议确定了效益审计是2006年审计工作重点，李金华审计长提出，2007年的经济效益审计要占审计业务量的50％，要大胆实践，注重效益审计，进一步明确了我国加快发展效益审计的目标。
一、效益审计的内涵
效益审计的内涵包括三个方面：一是揭示经济行为及其机制存在的缺陷或者薄弱环节、促进管理者健全制度、纠正不当行为，减少损失浪费。这是效益审计初级阶段；二是评价经济行为及其结果，帮助管理者明确经济行为的合理性及原因所在，使管理者对本单位管理现状和未来发展方向有着清醒认识。三是联系宏观经济环境、外部市场变化动态和社会经济发展的价值取向，为被审对象实现尽可能好的经济效益提出建设性意见，促进良好经济效益的实现，这是效益审计高级阶段。
二、人民银行开展效益审计可行性、必要性分析
人民银行效益审计就是从内审的角度对人民银行内部被审计人职能范围内利用资源、资金管理和经济活动的经济性、效率性和效果性进行全面的评价，并向有关利害关系人提供经济和管理责任履行情况的信息，有效促进各级领导干部更好地履行管理和经济责任。在目前人民银行内部除开展传统的会计财务审计外，还开展了一些业务专项审计、领导干部履职审计及离任审计等，如：开展人民币发行库管理、国库资金管理、实拨专项资金管理、大宗物资采购、中央银行核算系统管理等审计项目，每个项目报告中均会涉及评价其业务、管理活动的经济效益、效果，可以说已出现了效益审计的雏形。另外，人民银行既是财政预算单位，又是金融服务单位；既具有制定政策职能，又具有行政管理执法权，其服务以及权利行使结果的好坏，对构建和谐社会具有一定的政治经济意义。因此，人民银行对自身工作经济效益的管理效益评价也越来越受到关注和重视，随着人民银行内部审计领域的不断扩大，内部审计已具备了向效益审计这一更高更的领域发展的基础。
三、当前人民银行开展效益审计面临的难点
效益审计不仅涉及业务、项目、机构或组织的整体管理和运行情况，还会涉及机构或组织预算的修改、领导职务的升降、项目和业务的继续和终止，甚至可以影响到机构或组织的声誉。由于其敏感性和影响力，效益评价的审计风险很大。目前，在人民银行内部一方面业务面广量大，需要作出效益评价内容较多，但内部审计还一直停留于对各项业务操作流程的合规性和风险防范措施上；另一方面财政拨入款项既有用于行政费用支出，又有履行中央银行特殊职能费用支出，如：用于货币发行与调拨、反洗钱、人民币清算等，由于种种原因，两项开支界限没有明确，开支渠道还未能按科目进行严格区别使用，因此，人民银行开展效益评价面临困难较大，难点也较多。
（一） 效益审计的基础比较薄弱
效益审计的基础是要求被审计人提供的资料数据真实、合法和完整，否则任何评价都将失去意义，效益审计也无法真正的发挥其作用。当前，人民银行实行全帐户预算管理体系，预算的批复周期过长，费用支出有很长一段“盲区”，造成实际执行情况与批复的预算有差距；个别基层单位设法加大预算，抬高费用；年末对费用支出进行调帐比较普遍，这必然会影响到效益审计的顺利开展。
（二） 对效益审计重要性认识不足
多年来人民银行审计人员对财务收支审计已经驾轻就熟，对真实性、合法合规性等流程审计轻车熟路，在目前各项审计任务非常繁重情况下，大量工作还是应对眼前审计任务，未能积极主动去学习、研究和推广效益审计。另外，效益审计的专业性、全面性和显现其优势的滞后性，客观上也有一定的推广难度。因此，造成了单位领导和审计人员对效益审计的认知难免存在着局限性。
（三） 缺乏明确适用的效益评价标准
在效益审计中必须有一个指导审计活动、衡量审计事实、评价管理效益或经济效益的标准，这就如同财务收支审计中的会计制度、会计准则。目前，还没有出台权威的行政事业机构或组织的效益审计评价标准，事实上要出台衡量效益优劣的尺度和标准也非常困难，因为效益审计与操作流程合规等其他传统专业审计有着很大的区别，行政管理的效益除了要体现经济效益外，还必须体现社会效益、宏观效益，这些无法直接量化的效益会影响行政事业单位效益审计的质量和审计结论的可信度。
（四）效益审计效果难以发挥
传统审计主要是对流程操作以及风险管理中出现的违纪违规问题出具审计决定，通过被审计人对问题整改来发挥作用的。但是，人民银行在管理效益方面问题具有一定的复杂性，存在的原因也应该以系统性的眼光看待，不仅会涉及本单位的决策因素，也会涉及上级行决策和本行利益等深层次矛盾，鉴于审计目前的体制原因，效益审计成果仅仅通过一个审计报告就能在宏观和微观等多个层面发挥作用需要待以时日。
（五）审计人员知识结构难以满足要求
由于效益审计方式和评价的特殊性，审计人员如只具备财经、审计方面的知识是不够的，还要求了解国家宏观经济的发展、经济调控目标和手段、金融管理模式和趋势、以及相关法律法规等多方面的知识。当然这并不是要求每一个审计人员同时具备多元化的知识结构，但是整个的审计体系中必须要有这样的总体知识结构平衡，而当前人民银行对审计人员应具备的素质没有具体要求，审计队伍整体知识结构还比较单一，难以满足效益审计要求。
四、解决当前人民银行效益审计问题的思路
人民银行进行效益审计是一种必然的趋势，应大胆实践，拓展内部审计空间，积极借鉴国内外效益审计的先进经验，探索建立适合人民银行实际的效益审计模式，促进人民银行更有效地履行央行职能。
（一）提高全行对效益审计的认识
将管理效益理念融入到人民银行日常职能工作中去，在合规操作、防范业务风险的同时，严格区别使用行政费用支出和履行央行特殊职能费用的支出，注重提升各项业务的水准、内部管理效率和资金使用效益。同时，通过强化效益审计更准确地对人民银行工作业绩形成有价值的评价，有效监督其切实履行央行职能的社会和经济效益、业务管理效率和调控能力。
（二）合理确定效益审计重点和范围
人民银行效益审计重点就是按照人民银行职能和管理要求，对人民银行业务运行效率和管理成效进行综合性的检查、分析和评价，从而进一步提高内审的监督、评价和鉴证职能作用；通过效益审计来揭露业务和管理中偏离既定目标的偏离度，提出建设性的意见，促进人民银行提高履行职责的水平。把对资金效益、管理控制效益、管理与服务效益、电子信息系统效益、责任效益、人力资源效益、管理政策效益、财务资产管理效益列入到效益审计范围内，根据不同时期需要有重点地选择开展审计。
（三）建立效益审计的指标评价体系
目前，对于人民银行行使央行职能过程中的管理，没有一个完整的评价管理效率、经济效益和社会效益的标准，因此，建立合理的、可操作的指标评价体系已经成为当务之急，这也是推行效益审计的瓶颈所在。该指标评价体系应该是多层次的体系，有法律法规、管理标准、工作目标和程序、预算等等组成，而且该体系应该是动态的，要随着宏观经济目标的修正、金融工作重心的变化和公众价值观的改变而调整，指标内容应包括对经济效益和社会效益的双重评价，也应该是定性与定量的有机结合，体现一定程度的科学性和公平性。
（四）正确处理效益审计与传统审计的关系
当前，人民银行传统的项目审计中已无不体现着效益审计的影子，在向效益审计发展的过程中可以先将效益审计与传统审计有机的结合起来，如：把效益审计与财务审计结合起来,将效益审计寓于财务审计之中，通过财务收支审计，确认被审计人真实、合法的财政、财务数据，在此基础上开展效益审计，做出被审计事项经济性、效率性和效果性的审计评价。在将效益审计与传统审计有机结合的过渡中，使得审计理念、审计技术、审计手段和审计标准逐步向效益审计的经济性、效率性和效益性的目标靠拢。
（五） 培训提升审计人员的综合素质
对于审计人员采取以业务培训、试点审计等多种方式带动管理效益审计的实施，在实践中让审计人员逐步掌握效益审计的方式和方法，提高审计人员进行效益审计的能力。
五、探索人民银行效益审计的方法
效益审计是一项复杂程度较高的审计，审计人员在效益审计中必须努力选择与被审计人或事项相适应的技术和方法进行审计，提高审计证据的充分性和可靠性，以保证审计结论的客观性和公正性。除采用内部审计传统方法，如查账法、调查法、对比法、专门技术方法外，还有一些非常规性做法可供选择与参考。
（一）文字描述法。由审计人员根据审计目标向被审计对象收集政策文件、年度报告、统计数据、评估文件、媒体报道等信息，然后进行分析，确定审计重点，制定出效益审计标准。向被审对象提出有关管理方面的问题，根据有关人员如实回答的问题参照既定的标准，对被审对象管理活动的效率和效果进行评价。
（二）调查表法。审计人员通过事先设计的量化评价表进行一定规模的民意调查，并根据记录和调查的结果来了解、掌握和评价被审对象管理效益状况。
（三）流程图法。审计人员通过审阅被审对象的各项管理制度、规则、文件等，了解被审对象在经济效益、管理状况、控制功能方面内容和各关键环节，用特定的符号并辅以文字或数字说明，以流程线加以连接，绘制效益审计流程图，然后按照流程图表明的控制点和关键控制点及其在管理活动中所处位置，由审计人员对照既定的标准进行比较、分析，做出被审计对象经济性、效率性和效果性的审计评价。
当今人民银行的内部审计正处于财务审计为主、专项审计、领导干部履职审计和离任审计同时并存的共同发展阶段,完成财务审计向效益审计脱胎换骨的转变,需要中国社会主义市场经济体制的逐步完善和成熟，需要中国审计制度和内部运行机制的日趋完善和成熟,同时，也必不可少需要人民银行职能和管理体系的完善和成熟。 全面达到国际审计先进水平,实现中国现代审计的战略目标，扎扎实实地围绕经济、效率、效果来做好效益审计是历史所付于我们这一代审计人不可推卸的责任。（李 红）
参 考 文 献
［1］雷达：《新公共管理对我国绩效审计的启示》，载《审计研究》，2004年2期。
［2］支广东：《高校效益审计的基本思路》，载《中国内部审计》，2006年第5期。
［3］张静主编：《人民银行内审理论与实务研究》 湖北人民出版社，2004年9月。