深化交通投融资改革 加快推进我市交通基础设施建设
交通基础设施建设应摆在经济发展的重要位置，已成为各级政府及行业主管部门的共识。近年来，我市交通系统按照省交通厅及市委、市政府要求，以高速公路、国省道、区域干线公路和农村公路的建设为重点，大力开展交通基础设施建设，现已初步形成优势互补、协调发展的综合运输网络,有效推动了我市社会经济的全面发展。由于交通发展的适度超前要求，我市交通建设任务依然十分艰巨，拟建或在建的重大项目工程有嘉绍高速、绍诸高速、绍兴中心港、杭甬运河绍兴段、诸永高速诸暨段等，需要投入的资金多达上百亿，投融资成为我们交通各项工作的重中之重。
我市位于杭州湾南岸，是长三角南翼地区极为重要的组成部分。长三角是目前我国经济最发达、城市化水平最高的地区之一，加强我市区域内以及与长三角城市群的联系，走区域合作的道路，是新形势下的必然选择，而要达到资源互补、市场互补的目的，实现良好的区域合作，就必须拥有良好的交通基础设施作后盾；同时根据《绍兴大城市发展战略纲要》，绍兴要发展成为拥有百万人口的现代化生态型大城市，要由“山湖时代”转向“杭州湾时代”，实现“城市北进，旅游南延，沿江开发，多向拓展”的战略导向，也必须拥有良好的交通基础设施作后盾。因此，我市交通基础设施建设面临前所未有的机遇与挑战，我们要深化投融资改革，抓住机遇，迎接挑战，实现投资主体多元化，融资渠道多样化，为我市交通跨越式发展提供资金保证。
一、我市交通基础设施建设基本状况
截至2005年底，我市公路通车里程达4397.5公里，其中，高速公路里程达到278.7公里；公路密度达到每百平方公里土地拥有公路53.3公里，每万人口拥有公路10.1公里；公路技术等级显著改善，等级公路达到4118.9公里，占总里程的93.7％；县乡公路里程大幅增长，县道达到1885.8公里，乡道达到1679.6公里，各占总里程的42.9％和38.2％，全市已完成3900公里通村公路的建设，同时对1987公里通村公路进行了路面硬化，准四级及以上公路通村率达92.8%，路面硬化率达85.2%。
航道、港口建设主要以建设杭甬运河绍兴段为重点，同时疏通、疏浚航道，修缮码头，提高航道等级、通航能力，水路交通基础设施状况有了较大改善。
二、我市交通基础设施投融资主要方式
交通基础设施的加快推进，建设资金缺乏始终是存在的主要问题。近年来，为改变我市交通基础设施的落后状况，政府和行业主管部门解放思想，破除体制障碍，开始尝试多渠道、多元化的投融资方式。我市交通基础设施投融资方式大体如下：
1、依靠上级部门拨款，进行交通基础设施建设。公益性项目主要依靠上级部门拨款。以市区为例，自1998年起至2005年底止，上级拨款项情况为：省交通厅拨款14902.80万元，用于31省道绍大线绍兴段、104国道东泾线、杭甬高速连接线、南连北建续建工程四条收费公路的建设；市财政局拨款58900万元，其中公益性项目拨款38300万元；收费公路项目拨款20600万元。
2、以交通投资公司为主体，向银行贷款，筹措建设资金。向银行借款是目前为止我市筹措交通建设资金的主要融资渠道。其中包括项目贷款（中长期贷款）和流动资金贷款（短期贷款）以及设立中外合作企业向外资银行贷款。
（1）项目贷款主要以收费公路为质押，向银行贷款，用于交通基础设施建设。
（2）流动资金贷款主要用于弥补一些非经营性项目的资金缺口。但目前按国家银监委的规定，基础设施型投资公司，一般情况下不允许银行发放流动资金贷款，这给今后争取流动资金贷款带来一定难度。
（3）设立中外合作企业向外资银行借款。市交通投资公司通过在香港投资设立交通投资（香港）有限公司，与绍兴市交通投资有限公司共同出资（中方出资为实物，即建成收费的104国道北复线）组建中外合作企业——绍兴四通公路建设有限公司，该公司具备向外资银行贷款资格，由此向香港宝生银行上海分行借入1500万美元，用于104国道北复线的拓宽改造。
3、招商引资。甬金高速公路绍兴段的建设，是我市交通基础设施建设招商引资较为成功的实例。我市交通投资公司通过与上海茂盛企业集团有限公司合作，共同组建了绍兴市甬金高速公路建设发展有限公司作为项目业主。市交通投资公司实际投入资本金9000万元（协议应投入约2.9亿元，后股权转让退出），完成了27亿元多的建设项目。
4、地方政府大力支持，帮助解决筹资难题。地方政府的支持主要有以下几方面：一是土地支持。如新昌实行“以土补路”政策，筹集建设资金，较为成功。“以土补路”就是将道路用地外一定范围内的土地实行统一征迁，作为商住开发用地，进行公开拍卖，筹集的资金全额用于交通建设。新昌通过“以土补路”政策征用开发土地280多亩，共筹集道路建设资金约1.7亿元。诸暨在十二都至店口公路改造中，划拨市值1.2亿元的城市住宅用地116.6亩，挂牌拍卖，所得全部用于该工程建设。二是帮助解决贷款抵押难题。如在104国道嵊州段改建中，嵊州市政府通过将200亩已列入出让计划的住商楼土地转入项目公司名下作为抵押，向银行成功贷款2亿元。三是帮助解决贷款担保难题。绍兴县在柯海快速干线、柯袍快速干线、杭甬运河绍兴县段改建融资过程中，当地政府以抄告单形式明确由县城市投资建设有限公司、县土地资产储备中心等为担保单位，并由县财政局向贷款银行出具还本付息承诺。新昌在104国道新昌段（南复线）建设中，政府积极动员三花集团、万丰奥特集团等大企业为104国道建设贷款担保8000万元，确保了104国道新昌段顺利建成。四是政策支持。在征迁过程中，从项目立项、规划设计到土地审批、办证，政府出台相关优惠政策，采取免缴、减缴或缓缴税费等方式予以支持。
三、我市交通投融资面临的主要问题
通过对现有投融资模式的分析可以看出，我市通过推行“贷款修路，收费还贷”的“四自”政策，通过争取市政府、省交通厅对我市交通建设项目的资金补助，通过设立交通投资公司，通过向金融机构贷款适度负债等措施，一定程度上缓解了资金压力。但是由于我市交通基础设施建设任务日趋繁重，需要筹措的资金数额越来越大，受外部融资环境（如宏观调控政策）的影响越来越大，交通投融资面临的问题也越来越多：
1、贷款压力大。受国家宏观调控政策影响，目前银行对高速公路建设项目贷款把关较严。按银监会意见，基础设施投资类公司只存在项目贷款，不存在流动资金贷款，这也使得争取流动资金贷款难度加大，并且原有的流动资金也随时可能被收回。同时原有贷款正进入还贷高峰期，利息支付和还贷压力越来越大。
2、土地审批难。受国家宏观调控政策影响，土地供应趋紧，审批难度加大，这既影响到交通基础设施建设项目的立项审批，也影响到地方政府“以土补路”等灵活政策的实施。
3、建设成本高。由于土地的稀缺性，随着路网加密，地价越来越高，同时穿行于山路、海涂的公路增多，直接拉高了建设成本，加上需要解决失地百姓的生活保障等实际问题，征迁难度越来越大，征迁成本越来越大，也增加了建设成本，为交通基础设施建设带来了更高的金融风险。
4、招商引资难。交通基础设施投资规模大，回收期长，且由于政策变化大，回报率难以预测，投资利益难以得到保障，影响了投资者对交通基础设施建设的兴趣。
5、财政投入少。首先是还贷公路建设资本金不能足额到位。以市区为例，现有五条政府还贷公路，资本金应到47645万元，实到41003万元，缺口6642万元，资本金到位率只有86.06%。资本金不能足额到位，负债增大，势必影响还贷公路的收益。
6、收费公路负债高。由于收费公路运转费用高，绕道逃费现象普遍，税费优惠政策难以实施，收费公路经营状况不甚理想，我市部分重点工程项目按照“四自”政策筹集建设资金，出现了不同程度的高负债，影响了投资者积极性。
7、交通投资企业实力小。绍兴市交通投资有限公司作为我市最大的交通投资企业，资产规模并不大，现金流偏小，偿债能力偏弱，加上该公司经常要承担一些本属城市维护范畴的绿化、亮化等方面的维护费用，导致交通投资公司资金缺口大。交通投资公司是资产经营公司，负有资产增值保值的任务，很难完全履行公益性公路投资的角色。
四、我市“十一五”交通规划及资金需求状况
根据我市“十一五”交通规划的要求，要通过实施公路畅通及水运强省战略，实现公路网络的现代化和干线航道的高等级化，全面适应我市国民经济和社会发展的需要：
（一）公路建设方面。高速公路规划主要以“接轨大上海，公路骨架高速化”为主要目标，调整、充实和完善绍兴市高速公路总体布局，规划建设总里程达318公里，至2010年高速公路网全面建成,实现由“走廊式交通”向“枢纽式交通”的转变，确立省级交通主枢纽的地位；国、省道及重要县道的总建设里程达1028公里；农村公路规划为准四级及以上公路通村率、通村公路路面硬化率均达到100%。通过以上三个层次公路网的建设和改造，基本形成“外达内畅”的公路主骨架网络。全市公路总里程达5499.6公里(不包括农村公路网)，其中高速公路444.1公里，二级及以上公路达到2248.9公里，占等级公路总里程的40.9%，公路网密度达到60.6公里/百平方公里。
（二）航道与港口建设方面。规划充分利用绍兴市的水路优势，结合以杭甬运河为主动脉的绍兴市内河航道网的规划建设，全面建设绍兴内河港；同时结合杭州湾的整治规划，开发杭州湾绍兴市的岸线资源，建设绍兴外海港，将绍兴港建设成为衔接浙东和浙北的交通运输枢纽，具有内河、外海港口，集货物运输和水上旅游客运于一体的综合性港口。
（三）“十一五”期交通建设投资估算。“十一五”期间我市公路水路交通将以更快的速度发展，预计固定资产总投资将达416.2亿元，与“十五”期相比，增加246.8亿元，增长145.7%。其中高速公路和航道、港口建设为重中之重，投资额分别为177.0亿元、50.5亿元。
五、深化我市交通设施建设投融资改革的对策措施建议
交通基础设施从本质上讲，属于公共产品的范畴，具有较强的社会公益性，同时由于市场运行机制的引入，级差效益的存在，又决定其并非纯公共产品，既要考虑社会效益，又要考虑经济效益。因此对于公益型较强的交通基础设施，国家要加大财政投资力度，为社会提供良好的公共基础设施，而对于级差效益较强的基础设施，应引入市场机制，充分发挥市场资源配置的作用。具体对策及建议如下：
（一）充分发挥政府在交通基础设施建设中的引导作用。提供公共服务是政府应尽的职责和义务，交通基础设施的公益性决定了政府必须发挥其不可替代的作用。从我市的现实情况看，政府可以通过两种途径对交通基础设施建设进行扶持：一是直接投资，主要针对社会效益显著的非经营性项目；二是提供优惠政策，鼓励民间投资建设与经营交通基础设施。对于适于市场化经营的项目，政府可进行有偿投资或提供优惠政策吸引民间投资，同时对投资效益相对较差、建设周期相对较长的项目采取投资补助、贷款贴息和税收优惠等措施；三是提供优质服务，税务、国土、规划部门对交通基础设施建设应出台相应的倾斜性政策，支持交通部门搞好基础设施建设。四是创造良好的投资环境。只有确保投资人的合法权益，才能吸引更多的投资进入到交通基础设施建设上来，因此政府要制定好相关法律法规，实行投资管理法治化，形成良好的监督、约束和激励机制，创造一个“公开、公平、公正”的市场环境。
（二）推行代建制，加强政府投资项目投融资管理。政府投资项目“代建制”，是指政府投资项目通过招标等方式，选择社会专业化的项目管理单位（简称代建单位），负责项目的投资管理和建设组织实施工作，严格控制项目投资、质量和工期，项目建成后交付给使用单位的制度。由政府选择有资质的项目管理单位，作为项目建设期法人，全权负责项目建设全过程的组织管理，促使政府投资工程“投资、建设、管理、使用”的职能分离，通过专业化项目管理最终达到控制投资、提高投资效益和管理水平的目的。项目代建制是一种建设管理制度，实践证明，“代建制”是控制建设规模、建设工期的行之有效的管理方法，同时也是控制建设投资，加强政府投资项目投融资管理的有效方法。
（三）提高交通规费实征率，争取更多的建设资金。交通规费是纳入省财政预算的政府性基金和预算外资金，是交通基础设施建设、养护和管理的重要资金来源，要加大稽征力度，确保应征不漏，同时争取更多的养路费超收分成资金、公建金以及车购税补助投入到我市交通基础设施建设项目上来。
（四）省级交通主管部门要加大支持力度。省级交通主管部门要进一步关心支持地市交通基础设施的建设、养护，提高养路费超收分成返还地方的比例，同时为确保国省道干线公路的畅通，要进一步加大省级资金对收费公路大中修的奖励补助额度。在目前车辆猛增，公路规费大幅增加的较好形势下，建议省级交通主管部门尽快出台收费公路回购政策，对通行费收入少、效益差，难以还本付息的收费公路，逐步进行回购。
（五）充分发挥我市交通投资公司的融资功能，发挥其投融资的主导作用。交通投资公司通过企业化运作，向银行贷款，进行项目融资，成为交通基础设施项目的投资主体。现阶段我市交通投资公司实力偏小，负债较高，要尽量改善经营方式，完善投资结构，尽最大的努力筹集交通基础设施建设项目特别是重大项目所需要的资本金，完成其对国有交通资产的经营、管理、保值、增值任务，发挥其在我市交通建设新一轮跨越式发展中的融资功能和投资主导作用。
因此，一方面交通投资企业要创新思路，提高资本运作水平，盘活现有资产，适应形势发展的变化；同时另一方面，政府通过减免税费、返还税费、直接注入土地资产、适时增加资本金等方式，增强交通投资公司实力，打造良好的融资平台，及时化解交通建设资金筹集、融通的难题。
交通投资公司要进一步深入探索交通建设与沿线土地“捆绑式”开发的运作机制：政府将公路用地和公路两侧一定范围内的土地优惠（或无偿）转让给交通投资公司，沿线两侧的开发收益用于充实公司资本，沿线两侧规定范围内的征地拆迁补偿费用或由所属区域政府出资作为资本金投入，或作为被征地拆迁人的股权投入，以此缓解资金压力，提高投资公司融资能力。
（六）拓宽融资渠道，全面吸纳民间资金。由于负债较多，交通投资部门的还款压力不断增加，同时限于银行部门对资产负债比例的限制、对贷款风险的关注程度的提高，融资规模已趋饱和，急需拓宽融资渠道，吸纳民间资金。我省、我市民营经济均较为发达，民间资金实力雄厚，交通建设积极吸纳社会投资，有利于减轻政府对交通投资的财政负担，形成交通产业投资主体多元化、投资渠道多样化的新格局。
１、引进民间资本，以联合、联营、集资、入股方式等进入。交通基础设施，特别是高速公路建设项目是关系国计民生重大领域的项目，现阶段我省宜允许民间资金以参股的方式进入。这是民间资本进入交通设施领域的较为普遍的一种方式。在今后港口、站场建设中，应以港运分离、站运分离的原则建设，在国家财政投入的基础上，可以适当考虑吸引民间资本，解决资金难题。随着“水运强省”工程的全面实施，资金紧张的问题日益突出，为了解决内河航道建设资金短缺，应调动社会资金参与，可尝试在航道建设中引进“四自工程”的模式。绍兴经济发展对港口的需求日趋迫切，特别是现代物流业的迅猛发展，要求有相配套的港口设施和吞吐能力，要加大宣传，吸引投资者投资港口建设。
２、引入市场机制，通过BOT、TOT等方式吸纳民间资本进入。BOT（英文“Build Operate Transfer”的缩写）即建设－经营－移交模式，是指政府就某个基础设施项目与中标的非政府部门项目公司签订特许权协议，由项目公司筹资建设，建成后由项目公司在协议规定的特许期内，向设施使用者收取适当的费用，由此回收投资并获得合理的投资回报；政府部门拥有项目的监督权和调控权，特许期限满后项目设施无偿移交给政府。该模式不仅可以解决政府资金短缺、降低政府债务的问题，而且有利于转移项目风险，有利于在投资建设和运营管理中引进先进的技术和管理方法，为项目的顺利建成和建成后的可持续运营提供保障。TOT（英文“Transfer Operate Transfer”的缩写）即移交－经营－移交。政府将已经建成投产运营的交通基础设施项目移交给投资方进行经营，政府凭借所移交的交通基础设施项目未来若干年内的收益（现金流量），一次性地从投资方融通到一笔资金，再将这笔资金用于新的交通基础设施项目建设，当经营期届满时，投资方再将项目移交回政府手中。利用TOT融资方式，其一是盘活了现有交通基础设施的存量资产，实现国有资产的保值增值；其二是为拟建新的交通基础设施项目融到了资金，加快了交通基础设施的建设速度。我市今后交通基础设施建设融资中，可以考虑此方式，避开建设中存在矛盾，缓解资金短缺压力。
（七）发展高等级公路，集约用地，节约投资。高速公路具有行车速度快、通行能力大、运输成本低、行车安全舒适等特点，同时也有利于节约投资、集约利用土地资源，提高经济效益。我市土地资源十分紧缺，发展高速公路可以集约利用土地，修建一条4车道高速公路占地约80-100亩/公里（含服务区），而车辆通行能力是一条普通二级公路通行能力的5倍。若同样的车辆行驶量由普通二级公路来承担，需修5条平行二级公路，普通二级公路所需土地按30-35亩/公里计算，每公里共需150-170亩土地。因此按承担同样的行驶量比较，高速公路要比建设普通二级公路节约40-50%的土地。同时建设高速公路也有利于节约投资，与普通公路相比，每公里4-8车道高速公路的造价为同类地形二级公路的3-5倍，但通过能力是其5-10倍。因此，单位资金投入形成的通过能力，高速公路是二级公路的2倍以上。
我市交通基础设施建设面临前所未有的机遇与挑战，我们要适应新形势下我市交通基础设施建设需求，进一步拓展投融资渠道，充分发挥各方积极性，因路制宜地探索投融资方式，筹集建设资金，为我市交通基础设施建设跨越式发展提供资金保证。