关于建立和完善土地流转机制
维护农民工土地承包权益的思考
建立和完善土地流转机制，维护农民工土地承包权益，是建设社会主义新农村工作中的重点。
某某区是农业大区、移民大区、农村劳动力转移大区，是三峡库区移民迁建的重点区县和经济建设中心。51个涉农镇乡、街道，526个村（居），3980个组，总人口171.64万人，其中农业户数 36.72万户，农业人口 124.05万人，农村承包土地人口115.0186万人，幅员面积3457平方公里，耕地面积 83.35万亩，2006年粮食总产量44.54万吨，农业人均占有粮食359.4公斤，农民人均所得2660元。
一、农村承包土地流转现状
到2007年7月底,全区农村流转承包土地129914.1亩，涉及437个村、2898个组、66944户农户。分别占承包户总数和承包耕地面积的18.47%和15.63%。其中订有书面流转合同（协议）的42619户，84460亩，分别占转出户数和面积的63.7%和65%。流转程现速度加快、形式多样、逐步规范三大特点
（一）农村承包土地流转速度明显加快
《农村土地承包法》实施以来至目前，已流转承包土地12.99万亩，比2003年7.57万亩增71.6%，年均递增14.45%。涉及转出农户6.69万户，比2003年3.7万户增加2.99万户，增80.8%。这表明，农村土地承包流转的法律、政策在我区 得到了有效贯彻落实，农业生产规模化、集约化水平得到提高，农村劳动力转移加快，农民收入增加。
（二）土地流转形式多元化
1.转包。在土地流转中，有74136.3亩耕地采取的转包形式，占流转土地的57.06%。外出打工从事非农经营而不愿放弃土地的农户一般采用这种形式。据调查，每个农业社都有2-3户农户全家外出打工。因流转对象不同可分为两种：一是亲戚朋友代耕，期限不确定或一年一定，都是口头协商，无偿，甚至倒贴钱。二是专业大户承包经营，少部分有书面合同，转包期限多数是3—5年，转包费自行协商，一般是每亩按400公斤稻谷计价支付1年的转包费。
2.租赁。有36299亩土地采取这种形式，占流转面积的27.94%。租赁的土地中，有3/4是耕地租赁，1/4是荒山荒坡地租赁。多是城镇企业、职工、技术推广单位作为业主，租赁土地搞花卉、苗圃，栽油橄榄、贡桃等果树，种药材、蔬菜，搞养殖等。都订有合同，有的还经过了公证。租赁面积在5亩以上的大户有330户，面积31313.39亩，租金大都以每亩350—500公斤水稻一年，也有少数以每亩400—500公斤大米一年，以每年9月30日的市场价折价支付现金。目前，每亩出租获稻谷折350元—500元，大米800——1000元。时间5—20年居多。荒山荒坡租赁时间30—50年，租金一般是每亩每年5—10元。
3.转让。有4296.1亩土地采用这种形式，占3.31%。以荒山荒坡居多，达3000多亩，一次性将其经营权转让给业主经营。
4.互换。这种形式8224亩，占6.33%。这主要是农户之间便于耕种，相互间自发调整互换土地。
5.入股。这种形式有1079亩，占0.83%。此外，太龙镇蓼叶7社49户农民，将1000多亩荒山荒坡自发实行股份合作开发，筹集股金8560元，已栽种了5万株洋树，并栽种了大枣、核桃、黄花梨等优质果品种。
另外，还有5879.65亩土地（占4.53%）采用其他形式流转。
（三）土地流转行为逐渐规范。一是 由以自发为主，到引导与自发并重转变。过去流转多是农户间、业主与农户间自发流转，据统计，现在,全区由农户自行协商流转的面积54203亩，占流转总面积的41.72%；引导农户与企业(业主)流转或委托乡镇、村、社集体出面与企业(业主)签订流转合同的面积75711.1亩，占58.28%。几年前自发流转与引导流转之比为65：35，现在自发流转与引导流转之比为40：60，表现出有序流转增加。在乡镇、村、社集体直接签合同的流转土地面积中，社集体出面签合同的占多数。二是从无偿或低偿流转到有偿流转转变。几年前，无偿或低偿流转占60%，现在有偿或基本合理价位流转占88.3%，有少部分是农户亲邻间小面积流转是无偿或低偿。除转包流转形式中的农户间转包27930亩（占21.5%）是无偿或低偿外，全区流转面积中78.5%是有偿的。三是流转行为不规范到规范转变。几年前流转签有书面协议的只占31.5%，其中经镇乡、村鉴证的只占14.8%，而现在流转签有书面流转协议的有84460亩，占流转总面积的65%，其中，经乡镇、村鉴证的有51313.39亩，占39.5%。四是土地流转较快的地方主要是浅丘和台地地区。这些地方农业产业结构调整效果也好。如甘宁镇近年积极推进土地流转，到2006年底已流转耕地4820多亩，占耕地总面积近40%，流转荒山荒地2078亩，促进了农业结构调整。还有长岭镇、柱山、九池等浅丘或成片的农村承包土地流转明显快于其他山区。
二、土地流转中采取的政策措施
推进土地流转，关键是要有业主到农村包、租土地；其次是农户愿将土地包、租出来。在这两方面，各地做了大量积极有效的工作：
（一）统一认识，加强领导。区委、区政府高度重视农村土地流转工作，于2004年6月印发了《关于进一步稳定完善农村土地承包关系的通知》(万州委办〔2004〕157号)要求各乡镇党委、政府认识统一，把土地流转作为调整农业结构，招商引资，促进农村劳动力转移，增加农民收入的保障措施来抓。加强承包土地流转指导, 实施规范管理, 积极培育土地流转市场, 建立流转入业主和大户流转档案。主要领导和分管领导都亲自牵线联络，协调关系，确保流转成功。
（二）优化环境，搞好服务。全区通过服务而流转的土地17024亩，占流转总面积的13.1%，部分乡镇还给予了许多优惠政策。甘宁镇积极对外招商，将业主引入后，镇里安排专人为业主跟踪全程服务，每年还召开一次业主座谈会。及时解决业主与农民的租赁矛盾；对刚进入的业主，镇财政免费为其安装一部电话；安装水、电，免收搭火费；积极帮助业主向国家争取项目资金，已为两个业主争取到两笔数万元的资金。罗田镇为帮助业主完善基础设施建设，业主自己修简易公路一公里，乡政府补助1000元。在为业主全方位服务的同时，还要确保转出土地农户的合法利益不受侵害和损失。
（三）建章立制，规范流转。针对多数合同不规范的情况，我们规范了土地流转合同文本,对不规范和损害群众利益的土地流转合同进行补充修订、充实完善，切实保护他们的切身利益。天城镇坚持自愿、依法、有偿和规范四条原则，加强对农民土地流转的管理，使土地流转规范、有序进行。目前该镇1334户农民流转出耕地4275.46亩，全部由农户与转入方签订书面流转合同，流转合同签订率达100%，且全部在镇农业承包合同管理机关进行了流转登记或备案，经镇合同管理机关鉴证或司法公证的已达50%以上。
（四）维护农民工土地承包权益。
1.办实事。土地是农民赖以生存的基本生产资料。我区由于三峡工程淹没了沿江大遍肥沃的土地，老佰姓把土地看成是命根子，许多农民外出打工怕政策变，经常打电话咨询政策、法律，为此，区里成立了农村土地承包纠纷仲裁委员会，下设办公室和仲裁庭，并向外公布了咨询电话，同时各乡镇也对外公布了咨询电话。
2.规范了土地流转合同文本。我区累计转移劳动力40.49万人，其中区外31.41万人，年内新增转移劳动力2.99万人，常年外出务工的农民高达20万人。据调查，承包土地自耕的34%；请人耕种占19%；转包占15.8%；出租占0.2%；交别人无偿代耕占15%；多数合同不规范，针对这种情况，区里专门对不规范和损害群众利益的土地流转合同进行补充修订、充实完善，切实保护他们的切身利益。
3.重新审查土地流转业主的资质，对未登记和登记不完全的合同进行补充登记。重点是资质和有无农业生产经营能力。如熊家镇白水果园业主有欺榨行为，终止了他的合同履行，重新签订新的流转合同，切实维护农民工土地流转的收益权益。
4.妥善处理土地流转中的各种纠纷、矛盾。截止2006年底，全区736件土地纠纷案件中，土地流转纠纷案件368件，占50%左右；因流转费用引起的纠纷案件65件，占8.83%；因未签合同或合同不规范引起的案件205件，占27.85%。长岭镇一农民进城务工后，在土地流转中双方发生矛盾纠纷，经我们调查处理流入方不服上诉法院，法院一审、二审错判为他正确，最后通过复议，执行区农村土地承包纠纷仲裁委员会的调解处理, 双方均满意；小周镇因移民调整土地，业主不愿终止合同，特别是外出务工农民回家，原承包土地淹没无可耕土地，经区农村土地承包纠纷仲裁委员会调解达成了一致意见；让渡镇一农民外出务工期间，口头协议，后务工回家发现承包土地被侵占，经区、乡两级调解，归还了承包土地。既维护了农民工土地承包权益, 又确保了业主经营收益。
5.积极引导外出务工农民回家创业。罗田镇一外出务工农民回家创业。区和镇里积极支持他承包了300多亩土地和500多亩慌山，发展果园和经济林木，生长良好。长滩镇一农民外出务工回家，交通不便，曾出资支持兴修村极公路，解决了历史上肩挑背驮的难题。很多农民工回乡后已成为我区致富的领路人，甚至有的已成为了经纪人、企业家。
6.建立劳务输出平台，为农民工解决就业难的问题。一是对无专业特长的长期剩余劳动力进行技能培训输出到经济比较发达地区务工；如龙驹镇今年输出劳动力18000多人，政府牵线达桥的有4580人左右。二是对季节性剩余劳动力采取农活务工两不误短期输出，像今年全区短期输出到新疆采棉工7000余人，50天时间创收1000余万元，政府前后派出500余名干部赴疆为民工服务。
7.解决农民工荒芜土地的难题。在一些种植条件差的山区，由于很多农民不愿意继续从事土地经营，外出打工，曾一度出现了土地荒芜，通过政府引导流转，提高了这部分土地的利用率。据调查测算，通过流转，全区已有2万多亩已经荒芜的耕地重新耕种，有的已重新被绿化。
8.增加农民工收入。土地流转不但促进了农业结构调整和适度规模经营，而且还增加了农民工的收入。如有的农民工不仅外出务工创收，家里的土地出租后也是一笔教大的收入。甘宁镇近年积极推进土地流转，到2006年十月底已流转耕地4820多亩，占耕地总面积近40%，流转荒山荒地2078亩，促进了农业结构调整。业主按市场需求生产花卉、食用竹、种藕、养鱼、建苗圃、果园等，既满足了市场需求，又获得了好收益。农民获租金收入也不但比过去自己单纯种粮食收入稳定，且收益高1倍多。长岭镇通过土地流转建立了油橄榄生产基地和奶牛场基地，成为农业部支持的产业化项目；罗田镇通过推进土地流转，形成了村村有特色产品。土地出租后，一些农民工不能外出，通过政府协调就在当地业主务工，每天15——20元的收入，这样又形成了带地方特色的农民工。甘宁镇转出耕地的农民在业主园区打工，常年有300多人，年获现金收入50多万元。甘宁镇永胜村7社出租53.59亩耕地后，出租地农民到承租方苗圃打工收入每年有4000多元，亩平增加收入84元。高峰镇一业主与出租方的农民建立了深厚的友情关系，不把自己当业主看，凡农户家的大事小情经常参与，农户也把他当作自己的亲人，乐意在他那里务工；业主不但自己年年丰收，还常常帮助困难的农民工，希望他们也早日致富。
总的看，我区农村土地流转是健康的，已初显其成效。
三、土地流转中存在的主要问题及原因
（一）主要问题：
一是流转机制不完善。全区51个镇乡、街道，涉农的50个，建有中介服务组织的6个，中介组织匮乏，没有形成土地流转和租赁市场，土地流转的供求信息不能及时有效沟通。出租方找不到承租方，而只好请人代耕或无偿倒贴转包；而想扩大经营规模的专业大户或有实力搞农业开发的业主，又难以找到有流转土地意向的对象。由于没有建立土地流转补偿制度和土地投资补偿制度，土地流转费的确定没有可操作的价格标准，客观出现竞相压低租金，损害农民工利益的行为，同时土地质地、口岸好的又出现竞相抬价，还有个别农户漫天要价，从而阻碍流转。
二是流转行为有待规范。部分农户流转的土地没有书面协议的占35%,其中：既无书面协议又无口头约定的还占10%。经过乡镇农业承包合同管理机关登记、备案或鉴证及公证机关公证的流转土地近40%。所签书面协议条款也多不规范，内容过于简单，对双方权利义务及违约责任、承租土地上附作物处置、有关赔偿条款等缺乏明确具体的规定。二是部分流转主体不合法。少部分所签流转合同，转出方多是村或农业社，有的甚至是乡镇政府，而经营权人又没有书面委托书，造成流转双方主体资格不明确。三是流转耕地期限少部分超过了中央第二轮土地承包期限的规定，于法律规定不符。
三是土地成片流转困难，适度规模经营难以进行。农户承包了土地的经营使用权，要把这些土地从分散的农户手中集中成片后由业主开发，提高规模效益，没有较高的利益吸引或新的政策规定，多数农户是不愿的。即使有较高的利益，个别农户硬不愿把使用权转让出来。甘宁镇永胜5社有一社员的承包地，四周的耕地都租给业主，他这2分地硬不愿出租，而业主又需这地搞成片农业开发，说服工作做不通，又不能硬来，最后只有多数服从少数，业主放弃租赁，另选他处，这种做法对外出农民工很不利。
四是部分流转的耕地期满很难如数退还农民。业主流转进土地，其目的是通过采用高科技技术、改良品种和调整产业等手段开发土地，从而达到获取较大的经济效益。为实现这一目标，他们必然要在转入的土地上兴修水渠、蓄水池、储粪池、车行道路以及企业生产和管理用房等基础设施建设，这些项目必然要占用一部分转入的土地，当流转期满后，业主或承包者不能将流出的耕地如数退还给原承包户，双方必然发生要地与无地退还的矛盾，同时耕地的减少，也在所难免。
五是土地撂荒现象呈反弹趋势。到目前为止，全区外出务工农民自愿放弃承包耕地的只有285户，将承包耕地自愿自觉交回发包方重新发包的面积不到1000亩。而多数外出务工农户是全家外出一走了之，自己无力耕种叉不愿将承包地流转；少数外出务工农户家里只剩老人和小孩，土地耕种粗放；再就是城郊农户等待征占土地，不愿耕种；部分农民恋土情重，怕土地一旦流出生活无保障，不愿轻易流转土地。
（二）主要原因
造成土地流转不活跃、不规范等问题的主要原因：
一是法律规定不具体，操作难。如土地管理法和基本农田保护条例对控制耕地转非或占用规定很严格，而土地承包法规定促进土地流转，实施适度规模经营，这控制耕地的“紧”与放活流转适度的“松”之间的度怎么把握，如何实施，没有具体实施细则，基层操作起来难。加之各地对招商引资纳入业绩考核，与严格控制耕地占用、规范土地流转有时也矛盾，基层特别是乡镇在实际工作中，有时无所适从。二是存在六怕：少数乡镇村干部怕麻烦，多一事不如少一事；业主怕政策不稳，投资成本难收回，怕开发出效益农民得“红眼病”，怕个别农户不讲理，担忧政府及法律保护不力；农民怕流出的土地收益（租金、承包费）无法保障，怕退回耕地时无法复耕。三是监管机构不健全。没有明确土地流转的监管机构，乡镇农经机构及农业承包合同管理委员会对农村土地流转履行监管职责受工作经费、中心工作突击等限制，难于开展土地流转登记、备案、合同鉴证、纠纷调解等日常工作。四是宣传工作未跟上。五是未用经济手段建立严格的复耕制度, 对农民荒芜土地没有约束手段。
四、建议
（一）进一步提高各级领导干部对农村承包土地流转的认识。土地流转是农村经济发展的必然产物。土地对农民既有社会保障的社会属性，又具生产要素的经济属性，在农民分工分业过程中，土地生产要素的经济性就客观地向更有效的主体进行配置，低效益向高效益流动，就成为必然;现代农业是一个高投入、高产出的产业，高投入、高产出的前提是有规模，只有使一部分农民通过土地流转，向另一部分农民集中，才能形成规模，才会形成集约经营。没有土地流转，就没有规模效应，没有经营的集约化，也就没有现代化。所以，加快推进土地流转是推进现代农业建设的基础和前提。
(二)建立健全农村土地流转服务机构和信息平台。在区、镇乡成立土地流转服务中心，负责收集发布农村土地流转信息；指导农户与业主签订流转合同，建立完善土地承包和土地流转台帐，加强土地承包和土地流转档案管理，监督土地流转合同的履行情况。开发软件，配备电脑，建立信息平台，使村、镇乡、区形成网络，互通流转出流转入信息。
（三）坚持开放式流转。依法、自愿、有偿是基本流转原则，在市场经济条件下，坚持依法、有偿，市场化流转导向，在承包农户自愿的基础上，鼓励农业企业、农民专业合作组织、科技人员、专业大户等各类市场主体开展多种形式的土地流转。在流转期限上，既鼓励一定几年较长期合同，也鼓励季节性短期流转，在流转土地种植导向上；既引导将土地流转给种植大户，也支持流转给一些大户从事经济作物；在流转收益上，既主张流转双方自愿协商，也支持镇乡和村委会开展招标流转；在流转区域上，既主张就地就近流转，也鼓励开展跨村、镇乡流转，还鼓励跨区流转。
（四）制订政策，鼓励流转。设立农村土地流转专项资金，重点用于扶持流转服务组织和培育农业企业、农民专业合作组织、专业大户等流转主体；金融部门制订支持农村土地流转的信贷政策，为农业企业、农民专业合作组织、专业大户流转土地搞项目给予支持；农业企业、专业大户直接用于种养业生产、管理、服务的非永久性固定建筑物，由国部门办理相关用地手续，并免收相关费用；土地整治项目和农业综合开发项目要优先安排给积极流转成片规模经营的企业农民专业合作组织实施；对土地流转集中成片地区，要优先推荐流出土地的农民到所在的企业、专业大户所经营的土地上就业打工；对流转入面积较大（100亩以上）的企业、专业大户、农民专业合作组织；且流转合作在五年以上的，由政府给予奖励；对整组、整村进行土地流转的，也由政府给组、村集体给予奖励。
（五）加强管理，健全制度。一是建立和完善鉴证制度。对流转土地5亩以上的，要坚持由镇乡合同管理委员会鉴证；二是坚持土地流转入大户登记备案制度，对流转入5亩以上的大户，要帮助办理申请、登记、备案，对流入方的农业生产经营能力给予审查；三是建立土地流转档案制度，落实专业负责土地流转资料收集、档案管理等工作，为流转入大户分户建立档案，掌握经营状况，监督农民收益按时兑现；四是建立土地流转纠纷信访制度，做好来信来访案件纠纷的调解、裁决处理工作。
（六）积极推进农村土地流转机制创新。一是推行土地互换，使之集中连片，推行规模化经营；二是提倡农民以土地承包经营权量化入股，组建股份合作公司或股份合作社，统一经营，使农民获得土地入股的保底收入，还要获风险共担的红利收入；入股农民还获得在公司或合作社打工收入。