基层人民法庭存在的主要问题及对策
湖南省中方县法院 王先勤
内容摘要:本文试通过对四个农村法庭的调查,反映出法庭存在的问题,主要包括设置不合理、审判管理不规范、业务水平不高、监管措施不力，然后提出自己的看法和设想，一是统一认识，强化领导，摆正法庭工作的地位；二是合理设置法庭，优化审判资源，理顺法庭内部关系；三是深化审判方式改革，努力构建适应农村法庭的审判模式。
关键词：人民法庭 设置 审判资源 管理 问题与对策
人民法庭是人民法院的最基层，它不仅承担了大量的民事商事审判和一定量的执行工作，而且还负有指导基层调解组织的职能。随着我国加入WTO以及农村形势的发展，加强基层法庭的“两化”建设已成为各级法院领导的共识。日前，笔者对中方县的四个人民法庭做了一些调查，笔者认为，当前基层法庭中存在的一些问题，在一定程度上阻碍了法庭“两化”建设，背离了司法改革的目标。本文拟对其中的共性问题作一些有益的探索，以期对症下药，求得法庭的长足发展。
一、问题透视
（一）设置不合理。最高人民法院在《五年改革纲要》中提出：根据便于当事人进行诉讼，便于人民法院审判案件的原则，按照规范化、规模化的要求合理设置人民法庭。人民法庭至少配备3名法官、1名书记员，有条件的地方可以配备法警。在经济发达、道路交通状况良好的地区，应当有计划地撤并部分法庭，建立或重组具有一定规模的人民法庭。中方县现有四个人民法庭，数量不算很多，但现有法庭设置仍不合理，法庭发展也不均衡。从管辖区域看，中方辖4个乡镇，泸阳辖5个乡镇，铁坡辖6个乡镇，铜湾辖7个乡镇；从受理案件数看，中方、泸阳2个法庭平均每年受案在30件左右，铁坡、铜湾二个法庭平均每年受案在50件左右。从我市其他法院来看，会同法院辖区人口比我县多10万，但经济条件及道路交通状况不如我县，却只设有三个法庭。另一方面，法庭人员配备也不合理。从数量上看，4个法庭各只有2名法官。从质量上看，没有一人从法律本科院校毕业。法庭设置的不合理，直接导致法庭重复建设，司法资源浪费，不利于人民法庭独立公正地行使审判权；法庭人员配备的不合理，致使法庭缺乏战斗力。
（二）审判管理不规范。首先，法庭的审判运行机制不畅通。一是立案上，有案不立，立案不快，以结代立时有发生；二是审理中，办关系案、人情案、金钱案没有完全杜绝。审判周期过长，当事人告状上访不断，不公正调解，强行调解，违法送达也有发生。三是执行中，由于缺乏强有力的执行队伍，法庭执行工作要么畏首畏尾，造成执行积案堆压，如某法庭一年积案高达一、二十件；要么随意采取强制措施，侵犯他人合法权利。机制的弊端遏制了基层法庭机动灵活快速反应的优势。其次，法庭办案经费供给体制不当。当前，法庭办案经费来源于法庭自收，财政拨给为零。这种不当机制使各法庭不得不靠办案获取经费，经济利益成为工作中一个重要导向。
（三）业务水平不高。基层条件艰苦，许多法官大都不愿到基层法庭工作，导致人民法庭的人员业务水平不高。由于法庭培训体制的不健全，法庭干警几乎没有受过正规培训便上岗，上岗后不能及时参加续职培训，不能适应全新的审判工作。新的审判方式以及新的证据规则施行后，法庭干警从未系统学习过，驾驭庭审的能力差，对证据的认定，诉讼主体的确定，法律关系及案件性质的分析认定都比较生疏，导致案件质量不高。
（四）监管措施不力。一方面法庭队伍管理制度不健全。四个人民法庭中，虽然都有法官职责条例，但是许多内容不符合现在的情况；另一方面，监督法庭办案的机制不健全。虽然法院监督有纪检、监察、政工、审监及档案验收诸多部门，但都各行其事，缺乏联络，不能形成监督合力。而现实是人民法庭“天高皇帝远”，院长无法监控，完全靠法庭干警的法律素养和良知执法，这对于高素质法官来说，是完全放心的，可问题是，目前法庭办案人员素质参差不齐，利益也不平衡，法庭的执法过程处于执法监督之外，而立案庭的案后督查验收根本不能发现“破绽”。机制的不健全使法庭的违法审判案件、超审限案件无法曝光，长此以往，危害深远。
二、对策思考
人民法庭是法院一线审判的重要基地，必须高度重视和认真解决当前法庭管理中存在的突出问题，以适应新形势下法院工作的需要和社会主义法制建设的要求。针对存在的问题和原因，笔者认为除了保障执法条件，改善执法环境之外，在法院内部，领导决策是关键，司法改革是动力，增强素质是根本，监督机制是保证。
（一）统一认识，强化领导，摆正法庭工作的地位。各级领导要真正做到把法庭作为一线的审判基地，作为联系人民群众、创人民满意的纽带，作为建立强有力的法庭队伍的基本措施来抓；法庭是最容易出‘问题”的地方，要将执法中出现的“执法”问题摆在“一把手”工程，纳入重要工作日程，常抓不解；同时，各级领导要正确处理好经济利益同法庭审判工作的关系，经费供给实现财政全额拨付，实行严厉的财务监督，防止在管理中形成的“黑洞”，打破不当供给体制下的“怪圈”，以确保严格执法。
(二)合理设置法庭，优化审判资源，理顺法庭内部关系。根据《纲要》的要求，基层人民法庭的设置要体现“两便”和“两化”。“两便”即便于当事人诉讼、便于法院审判案件；“两化”即规范化、规模化。故此，结合中方的实际，笔者建议，将中方法庭与泸阳法庭合并，铁坡法庭与铜湾法庭合并。集中一切力量，扩大法庭规模，逐步规范法庭内部设置。笔者认为，在机构建制上，法庭应至少配备3审1书，实行审执分离，实现审判、执行收结案的良性循环。在立案环节上，实行一名法官带一名书记员的循环坐班立案体制，诉讼费的收取一律交由银行代收，严格执行“收支两条线”的规定，强化立案环节的监督机制，彻底杜绝有案不立，立案不快，以及立金钱案、关系案、人情案的现象。在案件执行上，法庭也可实行立、审、执的“三权分离”。比如将执行命令权交由审判组行使，执行异议审查权交由立案人员行使执行，执行命令权交由执行组行使。立、审、执的三权分立，将监督机制贯穿于案件始终，在法庭内建立起一套行之有效的制约机制；同时努力探索一些如财产审计、财产调查、债权凭证等执行工作新方法，定会收到非常好的效果，也将激活法庭干警的斗志，形成巨大的战斗力。
（三）深化审判方式改革，努力构建适应农村法庭的审判模式。法院在审判方式上较以往相比，有了长足进步，而且其思想正逐步向法庭渗透。但是人民法庭的审判工作是直接面向农村、面向农民，与农村和农民生活息息相关，目前的审判方式改革大都是强化了庭审功能和当事人的举证能力，农村的特点和农民当事人的素质以及人民法庭受理案件的特点，决定了人民法庭的审判方式不能全盘照搬改革成果。
人民法庭受理的案件有以下特点：一是由于当事人法制意识淡漠或法律意识欠缺，往往为赌一口气而打官司，一些案件并不存在绝对不可调和的矛盾；二是当事人往往为一些“鸡毛蒜皮”的小事而打官司，不知选择更有利的途径解决纠纷；三是当事人之间往往具有一定的血缘地域关系，通过调解结案往往比判决结案可能产生更好效果；四是案件大都涉及到农民的切身利益，不及时调处大都会激化矛盾，酿成恶性事件。
现阶段在审判方式改革上，针对法庭受理案件特点，笔者认为应从以下几方面入手：
1、改革现行审判模式，强化简易程序的审理，从而建立速裁组的审判运行机制。从各人民法庭受理的案件来看，95%以上的案件符合法律所规定的”“简单民事案件”的条件，因此95%以上的案件都可适用简易程序审理。在这一点上需要更正有些人的认识误区，即认为民事案件多适用简易程序将会影响司法公正。这种观点实质上是一种“唯程序”论，我们不能把执行诉讼程序当作司法活动的唯一途径，那样我们就会在改革的进程中陷入另一个“怪圈”。因此，应在法庭中普遍设立速裁组，建立规范的速裁组运行机制。速裁组有一名法官、一名法官助理组成，审理案件范围宜宽不宜窄，界定在“除发回重审，以及案情特别复杂，重大疑难的案件”外，均可由速裁组进行审理。在审理中为解决程序上的问题，可在向当事人送达诉讼须知时，告知其由审判员某某适用速裁程序审理该案，不受15日答辩期的限制，不按分案、排期、送达、开庭等程序环节进行，速立速裁，同时创新执行机制，为快速执行创造条件。速裁组的成立将会为前来诉讼的群众开辟一条方便、快捷的诉讼通道，切实减少当事人的诉累和诉讼成本，提高审判效率，树立法庭的司法权威。
2、消除法庭干警头脑中“审判方式改革就是快判不调”的认识误区，强化法庭办案的调解工作，从而有效维护社会稳定。在当前形势下，农村的不稳定因素较多，一些案件处理不当，往往是一场官司，十年冤仇，容易激化矛盾，于社会稳定不利，调解工作显得尤为重要。调解要注意方法，法庭应设立专用调解室，建立一套调解制度，以规范调解行为。如法制教育、情理感化，借助外力，把握时机，选择场地，情况跟踪，缓冲矛盾等方法均值得借鉴，切不可采用违法调解，以免适得其反。
3、在深化法庭审判方式改革的同时，强化裁判文书的改革，从而进一步建立人民法庭密切联系群众的优良传统机制。审判改革与发扬传统不能相互割裂，而审判方式改革与裁判文书的改革又密不可分。一方面撤并后的人民法庭还须坚持“两便”原则，坚持巡回办案。法庭应充分发挥对基层民调组织进行指导的职能作用，将巡回办案点设在基层民调组织内。通过给他们讲解有关法律知识，听取他们的情况反映，使他们成为人民法庭的第二立案窗口，并且通过他们的“窗口”作用，宣传法律，宣传法庭，以填补法庭撤并后的“真空地带”，进而减轻法庭的压力，增强社会的安定因素。另一方面，要在法庭内推行裁判文书改革，增强裁判文书的说理性，让法律文书成为群众的“法制教课书”。在目前法庭法官素质普遍较低的情况下，应该逐步推行该项改革，通过举办一些裁判文书的评选活动，以促进改革的深入。
（四）加强人民法庭法官职业化建设，建立健全培训机制，努力提升法官素质。审判工作是一项对业务素质要求特别高的工作，没有雄厚的法学理论基础，没有广博的知识，没有游刃有余的驾驭庭审的能力，是干不好审判工作的；同时，人民法官不同于一般的职业群体，而是社会正义的象征，是法律的执行者和维护者，法官职业的特殊性要求人民法官要有高贵的人格和气节，要有高大的形象，人民法官应当树立“中立、平等、透明、公正、高效、独立、文明”的现代司法观念。所有这些，都不是一朝一夕就能具备的，也不是所有人都能具备的。特别是对战斗在第一线的人民法庭法官，更应具备这些能力和气质。因此，加强培训工作，刻不容缓。笔者认为，应该建立“终身学习，自强不息”的终生培训制度。培训工作应该具有明显的计划性、全面性、经常性、实用性、自觉性。人民法庭法官的培训工作大体可分以下几个方面：
1、入职训练。入职训练的目的是向所有新加入到法庭队伍中的法官灌输知识、技能和价值观，使之能自信和专业地为农村和农民服务。
2、进修及晋升训练。其目的是为在职的法庭干警提供最优质的培训，全面增长他们的专业知识，为此可以制定一年、二年或三年培训计划，由政治部负责实施。
3、进行定期“轮岗”培训，以培养法庭工作的“全才”。一般以工作二到三年为一个周期，轮换到其他岗位上工作，并且轮换的岗位应该不受层级、部门的限制。既可从法庭到法庭，也可从法庭到机关；既可从庭长到审判员，也可从审判员到庭长。这一做法，将会堵塞和避免长期据守某个岗位可能产生的人情关系和职务上的漏洞。当然，培训教师也不能是终生制，而应该有来源于实际部门的法官，这种教学和实践相结合的培训制度，将会使人民法庭的培训工作更具有实践性、务实性，能够适应不断变化的审判工作的需要。
（五）改革管理模式，完善监督机制，进而改善执法环境。撤并后的人民法庭已完全能够建立一套行之有效的内部监督机制了，现在只谈谈法庭如何建立外部监督机制，使法庭能在规范化的轨道上正常运行，确保人民满意。
首先，公开办案制度。要通过推行审务公开化，建立审务公开栏，将立案标准、收费标准、审判程序、案件排期以及人民满意的好法庭、好法官标准等全都公之于众，从而接受人民群众的监督。同时，每个办案人员都应持证上岗，亮牌服务，实施“阳光整治工程”，要定期召开所辖乡镇的人大、政协代表及社会各界人士座谈会，广泛征求意见、建议，聘请常年法庭监督员，设立人大代表、政协委员旁听席，建立警民联系卡等。
其次，实施“爱民工程”。人民法庭作为最讲理的地方，那么人民法官就应该成为集公仆形象、公正形象、清廉形象、文明形象、精英形象、创新形象于一身的“智者”。因此，作为法庭法官，应该牢记党的服务宗旨，在做好本职工作的基础上，大力开展扶贫、解困、敬老、助学、共建五项爱民工程，将法庭和法官融入到群众中去。
第三，创建“阳光法庭”。要通过实施公开审判，公开执行，变过去的暗箱操作为阳光作业，公开、公平、公正地办案活动，创建“阳光法庭”，使每一位到法庭来打官司的群众感受到阳光的温暖。
法庭改革牵一发而动全身，“两化”建设也需要多方支持，困难重重，但是只要坚持改革方向，就会创造法庭的全面辉煌。