为全面系统掌握**区旅游用地情况，积极探索创新旅游用地保障新途径和新方法，进一步提高用地保障能力，构建保障科学发展的新机制，由区政府经济研究中心牵头，区旅游局、区国土资源分局、区发改局、区建设局等部门组成调研组，于7月30日深入潞江、蒲缥及板桥三镇，对旅游用地进行相关调研，在深入调研的基础上，形成如下调研报告：
一、**区旅游资源及用地现状
（一）**区旅游资源概况
**区国土面积5011平方公里，辖6镇、10乡、2个街道办事处，全区总人口88.16万人，有彝、白、傣、傈僳、苗、回、德昂等26个少数民族。境内有哀牢文化、抗战文化、民族文化、宗教文化、知青文化、古建筑、生态自然景观等丰富的旅游资源，2008年实现旅游收入5.43亿元，共接待海内外游客141万人次，分别增长21.2%、17.5%。目前，全区共有旅游景区（点）29个，其中国家级品牌景点5个（高黎贡山国家公园百花岭景区、潞江坝全国农业旅游示范点、北庙水库国家级水利风景名胜区、汉晋古城遗址全国文物保护单位、玉皇阁国家重点文物保护单位），省级品牌景点9个，AA级景区4个，同时，**区积极探索和发展以农家乐为主要形式的乡村旅游业，各类形式多样的农家乐达100多家。
（二）旅游用地现状
旅游用地是一种特殊土地资源类型，是具备一定旅游功能价值的自然和人文资源的总称，包括自然景观中的山、水、气候及人文景观中的城垣、宫殿、寺庙、园林、陵寝、石塔等具有一定地域分布的风景实体。旅游用地是旅游三要素中的重要组成部分，是旅游业最主要的物质基础。为加快**区旅游产业发展步伐，**区国土分局在用地指标十分紧张的状况下，积极做好旅游用地保障，截止2008年底完成了板桥镇和潞江小平田集镇两个旅游小镇74.9841公顷（农用地74.9841公顷、耕地37.227公顷）的用地手续，其中板桥集镇40.2575公顷（农用地40.2575公顷、耕地36.5603公顷）、潞江小平田集镇34.7266公顷（农用地34.7266公顷、耕地0.6667公顷）。
（三）旅游用地中存在的突出困难和问题
1. 旅游项目用地的供需矛盾。由于旅游开发项目一般规模较大，少则百亩，多则千亩，因而需要对项目进行整体规划，统一管理。在此过程中会涉及地方建设用地计划、土地利用总体规划及行政机关审批权限等方面的问题。每年省市国土资源部门下达给**区的新增建设用地计划指标都只在750亩左右，而年度用地计划将超过3000亩，供求矛盾十分突出，虽然积极向上级国土资源部门争取用地指标但还是不能保证所有用地，同时旅游用地占地面积较大更是难以保证。加之旅游用地由于面积大，所占用的林地面积也比较多，在报批中需要缴纳林业和土地两方面的报批费用，成本过高，增加了景区开发成本。
2. 用地审批过程对旅游开发形成的影响。按照《土地管理法》的有关规定，任何建设项目必须符合土地利用总体规划，《**区土地利用总体规划》是实施用途管制的重要依据，但旅游业是近年来的新兴产业，而旅游用地基本上都不在城市规划区和集镇规划区范围，主要分布在山区或河流、湖泊附近，不符合现有的土地利用总体规划，土地报批难度较大。由于在审批过程中，审批权限的不同，可能导致在同一开发区域内，不同地块可使用获批的时间不同，导致其开发的时间不一致，从而直接影响到项目的开发进度，也不利于项目的规划和管理。
3. 土地管理政策更加严格，阻断了变通处理用地的途径。过去南方经济发达地区的地方政府，采取变通处理土地供需矛盾的传统做法有三：一是采用集体土地流转政策，在不改变土地所有权性质的前提下，解决建设用地；二是分解用地项目，将较大的用地项目划整为零，拆分审批；三是以租代征占用土地，用地项目绕过政府，直接从农村集体租用土地。随着全国土地资源管理形势的变化，国务院于2004年10月颁布了国发(2004)28号文件《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，对各地出现的变相规避土地法规、越权处置土地行为的做法提出了批评，并做出了严格的政策规定，主要内容是：严禁将单个项目用地拆分审批，逃避上级政府监管；严禁项目用地以租代征，规避法定审批程序；基本农田占用审批权收归国务院；妥善安置失地农民、健全征地程序、强化征用地实施过程监督等等。原来一些可采用的变通方法已被明令禁止。
4. 复杂的土地权属和地类问题增大了征地难度。旅游规划范围的土地权属和地类非常复杂，土地按权属分为国有土地、集体土地两大类。国有土地包括县属国有土地、省属国有林地；集体土地包括承包给农户的种植耕地和薪炭林地、集体组织掌握的耕地、林地。土地按地类用途分为城镇国有土地、交通道路基础设施用地、耕地、林地、未开发利用地等等。部分旅游规划范围的土地权属和地类较为复杂，特别是有些还涉及搬迁，导致土地征用难度增加。这些复杂的问题需要我们在征地工作中，实事求是、认真细致地开展工作，否则，就有可能损害国家利益、伤害群众利益，诱发矛盾，造成损失。
5. 滥占滥建的违法用地行为影响旅游产业的发展。人均耕地面积少、项目建设用地供需矛盾突出等是影响本地区旅游产业发展的主要问题。而一些地方无视法规、违反规划、随意滥占滥建、浪费宝贵土地资源的行为使征地工作更加困难。
二、做法和经验
**区旅游用地供应量严重不足，总结近几年工作主要有以下做法和经验：
（一）坚持可持续发展原则。坚持“科学规划、严格保护、统一管理、永续利用”的方针，切实加强对自然保护区、地质公园、重点文物保护单位、历史文化名村的保护，走资源节约、生态平衡、环境友好、可持续发展之路，实现旅游资源的永续利用。
（二）坚持政府主导与市场化运作相结合的原则。在发展规划制定、基础设施建设、整体形象推介、市场环境优化、导向性投入等方面发挥政府主导作用；在资金筹措、产品开发、市场营销、企业内部管理等方面充分发挥市场引导和调控作用。
（三）坚持整体联动发展原则。加强对全区旅游经济发展的统一规划和监督管理，充分发挥旅游业的产业联动作用，加快旅游商品开发和市场建设，加快旅游基础设施完善和配套，提高旅游接待能力；大力发展生态旅游、乡村旅游、文化旅游、农业旅游、民俗风情旅游等，促进旅游经济结构的优化。
（四）坚持实行规划红线控制原则。根据全区旅游发展总体规划，将近期将要实施的项目进行梳理（至2015年），按照各个项目的用地需求划定范围，用规划红线进行控制，预留旅游项目用地。
（五）坚持轻重缓急和优先保障的原则。在认真梳理分析全区旅游资源和旅游项目的基础上，分清轻重缓急，列出梯次用地指标和用地计划，保证重要的、亟需的旅游项目优先用地，确保重大旅游项目的及时开工建设。
（六）坚持走“阳光工程”的原则开发。在土地出让中，严格按照《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》的程序，遵循公开、公平、公正的原则出让土地。对出让的每一宗土地都及时在报纸、网络等媒体发布公告，为意向用地者提供及时、准确的供地信息，及时在《保山日报》、《中国土地市场网》和公共场所发布公告，提高了行政行为的透明度，增强了土地供应的公开性和服务性，推进了“阳光工程”的实施。
三、破解旅游用地难题的主要思路及举措
旅游产业的开发，是对土地及其景观文化资源的开发利用，归根到底还是土地开发的一个分支。在广义地产的概念下，一切土地利用方式都可以纳入地产经营中来，因此，旅游建设、小城镇开发、旅游开发、各类园区开发，甚至交通及农业综合开发等，都与土地开发结合在一起。旅游产业由于充分依托于某一区域的自然环境、生态资源和民俗资源，投资少，见效快，对相关产业的辐射广，带动大，因而成为永不凋落的朝阳产业。
（一）主要思路
结合**区旅游用地供应中的问题和困难，为破解旅游用地难题提出如下思路：
1. 将**区旅游规划和土地利用总体规划有机结合。在本轮土地利用总体规划修编过程中，将规划的旅游用地中不符合土地利用总体规划的用地范围进行修编，为今后报批奠定基础。
2. 构建节约集约用地新机制。节约集约利用土地，不仅是贯彻落实科学发展观的根本要求，也是破解资源保障难题的根本途径。在旅游用地保障中以规划和标准控制为前提，将永久性建筑用地和不改变现有用途的景观用地区别对待，只报批永久性建筑用地，对景观用地与农业产业结构调整结合起来不改变土地性质，缓解供求矛盾，降低报批成本。
3. 对重大旅游开发项目特别是生态旅游项目的土地手续报批予以一定的简化和政策扶持，同时根据地类、位置适当减免报批费用。
（二）工作措施
1. 完善旅游用地土地规划。在以往的土地规划中，基本没有重视旅游用地项目。土地规划要重视目前的产业发展态势，旅游业是未来的强势产业，制定土地规划时要充分考虑规划区的旅游用地问题，特别是要以旅游用地、公共用地为主。在方向上，为旅游规划用地问题做出明确的预见性规划，充分考虑旅游用地的特殊性，为旅游业将来发展中出现的各产业争地矛盾做好预见性规划，为将来旅游区的土地利用规划留有余地，避免旅游业在发展过程中产生“瓶颈”现象。
2. 制定并实施科学的旅游区规划。从整体上规范旅游资源开发的规模、项目的投资及旅游产品的宏观调控。首先，在各旅游区，最大限度开发本地自然、文化、历史等旅游资源的同时，也应当保护旅游资源，促进旅游业的可持续性发展。其次，把旅游地的旅游业建设纳入到旅游地的总体发展规划中，正确处理城镇规划、土地利用规划与旅游发展总体规划的关系。旅游地的开发应进行总体规划，合理设计旅游产品，实现旅游产品多样化。严格执行经依法批准的旅游规划，维护旅游规划的权威性、连续性，不允许任何单位和个人随意改变规划。第三，对旅游区开发进行综合规划，合理设计景区旅游产品，尽量做到长、中、短期相结合，实现旅游产品多样化，正确处理旅游产品开发中的规划与产品策划之间的关系。同时，也要周密规划旅游地的基础设施配套，科学确定各地旅游资源开发规模，有计划、有步骤地推动地方旅游业建设。
3. 实行用地来源多途径化及统一管理。解决旅游开发中的土地产权纠纷，有多种值得考虑的途径，可在政府的协调下对景区(点)内的土地实行长期租赁，或以股份入股，或在安置好景区(点)内的居民生活的前提下收购土地，给旅游发展创造和谐的环境；对有行政区划交叉的景区(点)实行统一管理、统一旅游用地政策、统一制定旅游规划及土地规划，为旅游风景名胜区的发展提供长期政策性的依据及法规保障。
4. 进一步改革和完善旅游用地的供地制度。旅游资源的复杂性使得我们在旅游供地政策上不能单一化，必须考虑到具体项目的性质。如果是纯商业性的，就应当明确规定通过市场方式取得；如果项目本身带有一定的公益性，则可通过划拨方式来供地，但是在管理上对这类项目就不能一味地提高旅游产品价格，作为商业景点来经营。因为从理论上来说，这些资源不仅其所有权属于国家，而且其经营管理者在用地、税收等方面享有优惠，社会公众应是最大的受益者，而不应是个别部门或旅游公司。否则，对普通公众来说显然是不公平的。
