国有资产管理体制改革之回顾与探索（上）

    我国国有资产管理体制改革的进程，伴随着计划经济体制向市场经济体制转轨的全过程。改革开放30年间，国有经济管理体制改革一直是我国经济改革的重中之重。在改革的过程中，我国的国有经济从封闭走向市场，从僵化走向开放，走过了一段坎坷曲折、波澜壮阔的历程。其间有探索的艰辛，也有收获的喜悦。

历史回顾

    （一）计划经济时期的国资管理
　　在计划经济时期，社会主义的基本特征表现为三个方面：一是公有制，二是计划经济，三是按劳分配。从体制上看，这种生产方式主要由以下三部分组成：一是公有制下众多的国有企业，二是资源配置方式采用指令性计划，三是庞大的政府管理机构。毫无疑问，国有企业、计划经济和庞大的政府机构构成了严密的三位一体，三者互为依存，缺一不可。因为，当单一所有制的国有企业占社会资源主导地位的时候，企业不可能成为独立的经济实体，社会资源配置只能采用计划方式，而计划经济必然需要一个庞大的政府机构去组织实施。
　　这时，国家就像一个“大公司”，国务院相当于“大公司”的总部及指挥中心，国家计划委员会相当于“大公司”的计划处，国家经济委员会相当于“大公司”的生产处，内贸部和外贸部相当于“大公司”的市场处，财政部相当于“大公司”的财务处，人民银行相当于“大公司”的出纳，各工业部门如机械工业部、电子工业部、纺织工业部等相当于“大公司”的事业部。这些部门直接管理着数以万计的国有企业。企业就像这个“大公司”的生产车间，生产什么、生产多少、用什么技术生产、投入的原材料及零配件从哪里来、产品销售到哪里，企业都无权过问，全部由国家计划部门下达。简单地说，企业的产供销、技术改造、扩大投资等全部由国家指令性计划安排。企业唯一要做的事情就是按计划完成任务。
　　这种计划经济管理体制和生产方式，随着社会经济的发展，逐渐显露出弊端。
　　第一，资源配置严重不合理，效率低下。这是因为国家计划部门对全社会的经济活动，包括人力、物力、财力资源的状况，技术可行性，社会需求结构等信息不可能掌握得十分准确，所以采用指令性计划配置资源会不可避免地出现配置资源失误、经济结构失调、效率低下，甚至周期性的剧烈经济波动等问题。
　　第二，企业难以实现技术进步和扩大再生产。在高度集中的计划管理体制下，国有企业要将全部利润上缴到国家财政，企业既无扩大再生产的资金，也无技术改造的资金，结果企业几十年如一日地使用已有的设备，技术创新能力受到极大制约。
　　第三，平均主义的工资制度严重制约了职工的积极性。我国长期实行低工资、高就业的劳动工资政策，用指令性计划实行全社会统一标准，导致干好干坏一个样、干多干少一个样，企业吃国家的大锅饭，职工吃企业的大锅饭，严重影响了企业和职工的劳动生产积极性。
　　第四，严重的投资饥渴症造成社会资源的极大浪费。由于企业的扩大再生产和技术改造全部由国家统一实施，各企业为了扩大自己的生产能力，提高自己的技术装备水平，千方百计地为自己争项目、争设备、争资金。花别人的钱办自己的事，当然是钱越多越好，这必然造成社会患上严重的投资饥渴症。更为严重的是，许多昂贵的设备并没有真正发挥作用，有的甚至没有开箱便在风吹雨淋下变成了废铁。
　　第五，企业和政府的功能错位。在计划经济体制下，企业不仅是生产单位，而且承担了很多社会职能，如办学校、医院、托儿所、招待所等。这些社会职能捆住了企业的手脚，使企业不堪重负。
　　邓小平同志曾有过精辟的论述：“改革的内容，首先是党政要分开，解决党如何领导、如何善于领导的问题，第二个内容是权力要下放，第三个内容是精简机构。”邓小平同志的这些论述，实际上为我国经济体制改革勾勒出了十分清晰的画面。其论述主要包括三方面的内容：第一，改革旧的计划经济为社会主义市场经济；第二，坚持公有制为主体、多种经济共同发展的混合所有制经济；第三，改革国家管理经济的方式，建立新的国有资产管理体制。这三方面内容针对的恰恰是前面提到的“计划经济、国有企业、庞大的政府机构”三位一体的计划经济体制。
　　 (二)转轨时期的国资管理
　　党的十一届三中全会以后，我国的经济体制改革实际上是围绕如何改革旧的“三位一体”的计划经济体制进行的，即“计划经济、国有企业、庞大的政府机构”怎么改的问题。这三个问题中的第一个问题，即把计划经济的资源配置方式变成市场经济的资源配置方式，经过20多年的改革探索，已经取得了突破性进展，取得了巨大成功。
　　但是后两个问题，即企业和政府的关系问题、如何建立新型的国有资产管理体系的问题，一直是我国经济体制改革的难点。实际上，我国经济体制改革就是从这个难点开始的。1978年到1984年，针对政府干预企业过多、企业缺乏必要的经营自主权、职工没有积极性的问题，我国开始了放权让利的改革，即企业如果完成本年度国家计划任务，可从利润总额中提取一定比例的资金作为企业基金，用来给职工发奖金、福利和扩大再生产。在此基础上，扩大了企业的自主计划权、自主销售权、自主定价权、自主技术改造权和劳动人事权。放权让利改革，实质上是从经济利益的角度调整政府和企业的关系，但并未打破政府与企业之间的基本关系框架，因此，改革的成效有限。
　　在放权让利改革的同时，1981年，部分省市开始企业承包制改革试点，并于1987年到1992年在全国广泛推行。承包制改革，在调整政府与企业的关系上的动作是比较大的。但是，从根本上说，承包制是在旧的计划体制范围内改善政府管理企业的一种方式，并没有从实质上改变政府与企业的关系。企业的所有权仍是政府，企业的经营自主权也只是合同下的有限自主权。企业不可能为经营行为负责，最后必然造成包盈不包亏、合同约束软化的后果。因此，承包制不可能成为国有资产管理体制改革的目标模式，只能是改革发展某一阶段采用的过渡模式。
　　我国国有资产管理体制改革取得重要进展是在党的十四大以后。党的十四大明确提出，要把建立社会主义市场经济体制作为改革的目标模式。党的十四届三中全会做出了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制改革若干问题的决定》，进一步把国有企业改革的目标确立为建立现代企业制度，即“产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学”。这四句话是非常严密的有机整体，偏废任何一方面，都不可能建立真正的现代企业制度。如果对这四句话进一步进行分析，就可以看出，前三句话实际上讲的都是政府及企业的关系问题，即国家对国有企业和国有资产如何管的问题。因为只有明确了政府及企业的权利与义务，才能做到“产权明晰、权责明确、政企分开”。显然，理顺政府和企业的关系，关键的问题在政府，而不在企业。
　　对国有资产管理体制改革，党的十四届三中全会明确提出：“按照政府的社会经济管理职能和国有资产所有者职能分开的原则，积极探索国有资产管理和经营的合理形式和途径，加强中央和省、自治区、直辖市两级政府专司国有资产管理的机构。”为此，中央从1993年开始，加大了对政府机构改革的步伐，相继撤销了纺织工业部、轻工业部以及7个机械工业部。1998年又撤销了煤炭、电力、化工等9个工业部门。原工业部门的部分职能分别由国家计委、财政部、国家经贸委、劳动和社会保障部、中央企业工委等部门承担。与此相适应，在原工业部门的基础上组建了国家行政性公司，由这些行政性公司管理原工业部门的下属企业。地方政府也对建立新的国有资产管理体制进行了一系列有益的探索，取得了很多经验。
　　但是，从总体上说，国有资产如何管的体制性障碍还没有真正解决。具体表现在以下几个方面：一是政府对企业实行多头管理，管人、管事和管资产相脱节。如，主管企业干部考核的部门不考核资产经营效益，却负责经营者的选择；国家经济综合部门监督着国有资产的运营，却不能选择经营者。这种人为的分割导致了国有资产运营效率低下等一系列问题。二是国有资产无人真正负责，造成了国有企业的“内部人控制”问题，引发了国有资产流失、收入分配混乱、逃税、逃废银行债务等问题。三是政府职能没有真正转变，干预企业的问题仍然存在，企业的自主经营权还没有真正落实。如某大企业的总资产有5000多亿元，但它只能决定5000万元以下的投资，这样的规定使几乎所有的投资项目都必须经政府审批，再加上多头审批，程序繁琐，决策缓慢，很容易使企业错失商机。
　　造成上述问题的原因主要有两个：一是国有企业的出资人职能由不同部门分割行使，形成“九龙治水”的局面。名义上大家都负责，实际上谁也不负责，也负不了责，形不成真正意义上的“问责”制度。二是政资不分。政府部门既承担社会经济管理职能，又承担国有资产管理者职能，造成政府以国有资产管理者的身份干预企业的正常经营活动。因此，必须针对上述体制性障碍，对国有资产管理体制进行重新构建和改革。
    （三）国资委设立后的国资管理
　　党的十六大和十六届二中全会提出深化国有资产管理体制改革的重大任务，明确了国有资产管理体制改革“三分开、三统一、三结合”原则。“三分开”即政企分开，政府授权国有资产监督管理机构对企业国有资产履行出资人职责，不直接管理国有企业；政资分开，国有资产监督管理机构不行使政府社会公共管理职能，政府其他机构、部门不履行企业国有资产出资人职责；所有权与经营权分开，国有资产监督管理机构不得直接干预企业的生产经营活动。“三统一”即权利、义务和责任相统一。“三结合”即管资产和管人、管事相结合。
　　2003年国务院成立国有资产监督管理委员会以后，以经营业绩考核为切入点，层层落实保值增值责任；以财务监督和风险控制为重点，形成了一套强化出资人监管的制度和办法，开创了国资监管的新局面。
　　1.初步解决了部门分割、多层管理的国有资产管理状况。具体表现在国资监管的体系基本建立，设立了三个层次的国资委：在中央政府建立了国务院国资委，在省级政府建立了省市级国资委，在地市级城市建立了地市级国资委。在这种体制下，各级国资委负责监管的国有企业基本明确，产权关系基本理顺。
　　2.国有资产出资人职责逐步到位。这种逐步到位的主要依据是公司法。按照国际惯例，出资人到位一是把出资人职责落实到机构，二是在机构内部再把职责落实到人。公司法明确出资人作为股东依法享有资产收益、重大决策、选择管理者这些基本权利。国资委根据国有资产监管条例，在实际工作中按照产权关系把这三大职责细化为十八项，比如在重大决策里就进一步细化为战略规划、重大投资、改制上市、产权流动、资产重组、抵押担保、大额借贷和收入分配等。国资委按照监管条例要求每家企业把这十八项基本职责细化、量化、具体化。
　　3.制定国有资本经营预算制度的改革正在加快。制定国有资本经营预算制度是为了管资产。可以说，这是决定国资监管机构和国企改革前途命运的关键一步。如果国资委在结构调整、企业改制、保值增值和技术创新方面手里没有钱或没有手段的话，出资人的职责就无法落实到位。所以，国有资本经营的预算应当加快做三个方面的工作：一是尽快明确编制的主体；二是尽快选择一个合理的起点；三是尽快制定和修改相关的法律法规，比如国有资产法、预算法以及相关的财会制度和国有资产监管条例等。
　　4.以董事会制度为重点的法人治理结构不断完善。这重在管人。公司治理结构中，董事会是核心，是关键。以宝钢为首的19家中央企业建立董事会制度的试点，从结果看情况比较好，特别是董事会成员中外部董事或独立董事按照国际惯例应该超过半数以上，这19家基本上都这样做了，生产情况都比较正常。这使我们进一步认识到深层次体制上的障碍究竟在哪里，以董事会为核心完善法人治理结构无疑是一个良好的开端。
　　5.符合现阶段实际的考核体系和收入分配制度不断细化。企业经营管理者干得到底是好还是坏，是通过其所做的事情来体现的，企业做的事情就是要使资产收益最大化，这就需要一个科学的考核体系来对管理者进行考核。目前主要看在聘用期间任务指标完成得怎么样，以及年度指标如何，将这两个指标结合起来考核。在考核体系的基础上实现激励，就需要一套收入分配制度。这不单是一个社会问题，也是国企改革的一个难点。从现阶段来看，国有企业的收入分配还沿用老办法：对职工工资实行工资总额统计，对经营管理者实行倍数工资。这种分配制度从理论上讲是不科学的。在实践中，我国一直在积极探索年薪制和持股制，上市公司、独资公司的股票、期权的管理办法已经出台，在这个基础上我们根据企业的实际情况也鼓励职工持股。另外，对于一些中小企业，我们也试着实行MBO，即管理层收购，这都是为了解决激励不足的问题。现在的实际情况是，我们当前对企业的激励和约束都不足。在激励和约束都不足这个问题中，当前主要是激励不足，主要是考核体系和收入分配还存在问题。尤其是后者，在岗位工资激励的基础之上职工的工资制度如何建立，在这个基础上经营管理收入体系如何构建，目前还在探索中。

体制探索之框架设计

    党的十六大报告指出，要建立有效的国有资产管理体制和营运机制，这是从国有资产体制的总体框架对国有资产管理提出的要求。国有资产管理体制的总体框架包括了资源性国有资产、行政事业性国有资产和经营性国有资产的体制框架。其中，重点是如何构建新的经营性国有资产各类体制框架。从理论和实践经验出发，建立以成立国有资产监督管理委员会为核心，以委托和授权经营为手段，坚持国家统一所有，中央政府和地方政府代表国家分级行使出资人职能，委托专门机构管理经营的新的国有资产管理、营运和监督相协调的体制框架，是社会各界大多数人的意见，也是符合中国实际的选择。
　　我国法律规定，国有资产属于国家所有，即全民所有。因此，国有资产的终极所有者只能是全体人民。但是全体人民是一个不可分割的整体，不可能直接行使国有资产所有权、直接管理和经营国有资产，所以在现实中，是将国有资产委托给特定的代表人民的国家权力机构代理。国家权力机构在承担国有资产所有者职能的同时，又不可避免地承担着一定的社会经济管理职能。实践证明，国家权力机构同时履行社会经济管理职能和国有资产所有者职能，存在一定的冲突，两种职能无法实现有效统一是国有资产管理面临的最根本的问题。理论界对国有资产管理基本模式的探讨，也主要是围绕怎样将国家社会经济管理职能与国有资产所有者职能相分离而展开的。综合起来，其提出的国有资产管理基本模式有以下几种。
    （一）两层次模式
　　政府将国有资产直接授权给国有企业，政府按不同方式直接管理国有企业，不设中间层进行产权经营。这种模式中委托代理层次较少，国有企业享有的自主权更大一些，能够根据市场情况作出更为及时、有效的决策。这种模式被美国、加拿大、法国、德国、巴西等国采用。但是，它只适合国有资产规模较小、占社会总资产比重较低，国有企业数量较少，国有企业一般只分布于公益性或自然垄断性领域，并不需要国有经济发挥主导作用的国家。这并不符合我国的国情。
    （二）部门分权代理模式
　　这是在我国曾采用的一种国有资产管理模式。该模式将国有资产出资人职能分别由不同的政府部门行使：由财政部门行使国有资产收益和管理职能，由国家计委行使与国有企业有关的重大项目投资职能，由国家经贸委行使国有企业改革和国有企业技改职能，由外经贸部行使国有企业境外投资的职能，由劳动部主要行使国有企业收入分配的职能，由组织人事部门负责国有企业主要经营者的任免和考核。此外，中央企业工委和金融工委也负责国有企业的监管职能和骨干国有企业经营管理者的任命。实践证明，这种国有资产管理模式，表面上从多个方面加强了国有资产的监管力度，但实际上多个部门分割行使出资人职能，导致了管人、管事和管资产相脱节，使各个部门权责不明确，有些出资人权利由多个部门行使，没有实现政府社会经济管理职能与国有资产所有者职能的分离。
    （三）两种职能分离模式
    1.在人大层次实现国家社会经济职能与国有资产所有者职能分离。这种模式将国有资产由人民代表大会直接授权给国有资产管理机构经营，不经过政府这一层次。国有资产管理机构向人民代表大会负责，其成员由人大选举产生，其职责是代表全体人民行使国有资产的所有权，消除政府对国有资产管理的干预。这是西方很多国家采用的国有资产管理模式。但是这种模式适用于三权分立的政治体制。对我国而言，是在人大层次还是政府层次将社会经济管理职能和国有资产所有者职能分开，差别不是很大。另外，政府的社会经济管理职能与国有资产所有者职能的分开是相对的，不是绝对的。两种职能还需要相互配合、相互协调。我国国有企业的改革任务繁重、时间紧迫，改革涉及大量政府机构的工作，在人大层次实现两种职能的分离不利于两种职能的协调和配合。
　　2.在政府层次实现“两种职能分离”。这种模式仍然保留了国务院代表国家行使国有资产所有者的职能。通过逐级授权，明确管理国有资产的范围，各级政府分级行使出资人职能，负责所辖范围内国有资产的管理、收益和处置。政府行政管理部门与行使出资人职能的机构分设。县级以上政府成立专司国有资产管理的机构，比如国有资产监督管理委员会，代表政府统一管理国有资产，在政府层次上实现社会经济管理职能部门与国有资产出资人职能机构的分离。
　　3.在财政部内实现“两种职能分离”。这种模式是由国务院的一个具体部门，比如财政部，来行使国有资产所有者职能。在政府的一个具体职能部门内，实现两种职能的分离。应该说这种国有资产管理模式比政府内多个职能部门分割行使出资人职能的国有资产管理体制要更明确集中。但是，将国有资产管理部门置于财政部之下，一方面并没有真正将政府的社会经济管理职能与国有资产所有者职能分开，因为财政部门仍然是政府部门，仍然承担着政府一定的社会经济管理职能，这与它行使国有资产管理职能仍然是有冲突的。在这种财政部内设模式下，很难做到政府公共预算与国有资产预算的分开，是不利于政资分开的。另一方面，我国的国有资产量大面宽，对整个国民经济的发展举足轻重，仅由财政部下属的一个单位来承担管理数万亿国有资产的重任，这与国有资产极为重要的地位和作用是不相称的。
　　4.在行业部门实现“两种职能分离”。这种模式是：国务院仍然代表国家行使国有资产所有权，行业管理部门则是国务院在本行业中的国有资产所有者代表，通过在行业管理部门内设专职的国有资产管理机构，对所属国有企业行使所有者代表职能。这种模式的缺点是很明显的：本来取消一些竞争性行业的行政主管部门，是国有资产管理体制适应市场经济要求的一个重大进步，这种模式等于又变相地恢复了行业主管部门，尤其是在政府层次设置这些机构，这是向计划经济体制的倒退。即使在国有资产营运主体层面，按照行业来设置不同的国有资产营运主体，也不是最符合市场经济的做法。营运主体的设置根据市场需要应该是很灵活的，可以设置大型企业集团公司、投资公司、资产经营公司、控股公司等，没必要事先就限定必须按行业来设置。
　　综合起来看，在上述几种模式中，真正能做到社会经济管理职能和国有资产所有者职能分离，实现政企分开和政资分开的，只有在人大层次和在政府层次实现“两种职能分离”两种模式。从现行的法律法规和中央对国有资产管理体制改革的一系列政策措施，以及各地国有资产管理体制改革的实践经验看，在政府层次实现“两种职能分离”模式需要的改革成本和实施成本最小，是最适应当前情况、最具操作性的国有资产管理模式，应该成为我国国有资产管理体制改革的现实选择。

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