湘江流域管理的思考（詹晓安）

根据学习实践科学发展观活动要求，开展“问计基层群众，共谋科学发展”大调研活动的要求，我选择了湘江流域管理问题的调查研究。10月底，我带领水利厅水政处、规计处、水文局、水电设计院的有关同志，深入湘江的上游永州市、中游衡阳市、下游长沙市实地考察调研。在长沙还与水资源管理的基层工作人员。就水资源管理及流域管理问题进行了座谈。认真学习和查阅了流域管理理论资料和国内外流域管理相关材料，并与相关高校的同志进行了交流。通过这一系列活动，我对湘江流域水资源问题有了更深的了解，对加强湘江水资源管理有了一些新的认识和思考。

一、必须高度重视湘江流域水资源及水资源管理问题

湘江是我省最大的河流，流域面积9.6万平方公里，湖南境内流域面积8.53万平方公里。流域内多年平均降雨量达1460毫米，多年平均径流量600多亿立方米。湘江是湖南人民的母亲河，是孕育湖湘文明的生命之河。沿岸分布有长沙、株洲、湘潭、衡阳、永州、郴州、娄底等7个地级市，2007年流域总人口3276.5万人，约占全省人口的48%，其经济总量占全省2/3，是湖南人口最稠密、经济最发达的流域。建国以来我们在湘江流域兴建了一大批水利工程，开发利用水资源取得了巨大成就，为沿岸经济社会发展提供了较为丰厚的水源。但由于降雨时空分布不均、水利工程体系的不完善，特别是沿岸经济社会的快速发展及人口的快速增长，水资源问题已日益显现，这个问题随着经济社会的发展可能会进一步突出，同时水资源管理也与经济发展对水资源的需求不相适应。我们应予以高度重视。

（一）流域水资源问题已经凸现

通过这次基层调研，特别是通过我们平时工作中对流域情况的了解，目前，湘江流域面临诸多水问题。

1、防洪除涝整体能力不强

湘江流域防洪除涝体系建设与经济快速发展不相适应，其干支流水库防洪库容偏少，特别是干流缺乏控制性防洪水库，防洪调控能力弱。目前流域防洪主要还是依靠堤防，受历史条件和建设资金制约，其堤防达标率不高，每到汛期，流域防洪压力很大。沿岸城市排水管网系统不完善、不配套，且年久失修，一遇大雨内涝严重，影响人民生产生活。

2、水资源紧缺问题凸现

流域水资源总量相对丰沛，但时空分布不均。其下流控制水文站实测流量最大达20800m3/s，而最小流量仅100多m3/s。全流域缺乏有效的水资源配置工程，目前仅只有东江水库具有较大的水资源调控能力。但该水库属多年调节水库，年季水量有限，难以长时间为下游补水。同时由于河道采砂、航道疏浚及水流自然冲刷等原因造成河道严重下切，特别是枯水季节下游河段同流量水位严重偏低，近些年由于枯季水量减少及水位下降等原因，湘江下游水资源紧缺问题已经凸现，2003年、2007年、2008年枯水季节有较长时间主要依靠上游东江补水才基本保证下游长、株、潭的人民生产生活和生态用水需求。

3、水环境状况堪忧

全省有20%的大中型企业分布在湘江沿岸。自80年代以来，污水排放量一直呈上升趋势，近几年各级政府大力治理，节能减排取得明显成效，湘江重金属污染问题已有较大改善，但总体水资源质量没有显著提高，水环境状况没有根本好转，部分河段大肠菌群、氨氮超标严重，特别是干流衡阳、湘潭、株洲、长沙城区河段以及支流蒸水、郴江、渌水、涟水、浏阳河、捞刀河、沩水下游河段水质仍较差，出现IV类、V类水体，直接影响城市饮用水源安全。

4、河流生态受到威胁

湘江流域采矿业较为发达，加上城市化建设加快及工程建设等人类活动频繁。随意侵占岸线、水域、河道现象严重，人为新增水土流失问题也相当突出，特别是河道无序采砂、淘金，导致河床、河势破坏，影响防洪安全，危及河流健康。

（二）经济社会发展过程中可能引发新的水资源问题

为加强水资源管理，研究一个流域和区域的水资源现状问题很重要，但研究经济社会发展过程中可能出现的水资源问题更显重要，我在认真研究发达地区和发达国家在发展过程中的水资源问题的基础上，对湘江流域可能出现的问题也进行了一些研究和思考。

1、经济社会发展会促使水资源量供需矛盾更为突出

湖南正在大力推进城市化和新型工业化进程，随着城市化、工业化的推进，区域人口和经济的集中，城市规模的扩大，势必导致供水规模的扩大和供水保证率要求的提高，水资源的供需矛盾将更为突出，反过来对区域经济发展和人口扩张产生制约。如湘江下游长株潭地区在现有人口和现有经济总量情况下，只需加强三市城市污水治理，保证河流最小控制流量，基本能保证供水安全。但是在长株潭城市群建设规划中，预测2020年其经济总量将由2006年的2800亿增加到1.6万亿元，人口达到1000万人，要保证这一发展目标，水资源供需矛盾将更为突出，在水资源供给方面，除采取节水减排，加强城市治污外，还必须考虑上游各区域用水增加和水资源保护等问题，并在此基础之上，研究三市供水水源的布局和保护，以确保发展过程中的用水安全。

2、经济结构和产业布局直接影响水环境

我省正加紧承接沿海地区产业转移，沿海特别是珠三角地区，下一轮产业转移的目的地首选在湘江中、上游地区，这些地区与沿海距离近，交通便利，劳动力丰富，转移成本低。这些无疑是其流域经济加快发展的极好机遇，但如果对产业布局和市场准入把关不严，一些高耗水、高污染的企业和行业进入中上游地区，将严重影响整个流域的水资源配置，造成湘江流域新一轮的水环境压力和水资源失衡。

3、流域内工程建设大量增加将加大水资源调度的难度

随着今后几年国家实施积极的财政政策和适度放宽的货币政策的实施，流域内工程将逐步增多。但根据规划，流域内已几乎没有可用于水资源调控的工程，今后要建成的绝大多数是径流式电站和航运工程。随着这些工程的上马，流域中影响各用水部门、各区域的利益因素增加，水资源管理和调度难度加大。湘江干流、耒水、洣水、潇水等主要支流的梯级电站的开发已基本完成，但大量的是低水头的闸坝，在枯季如调度管理不力将导致水量不均匀下泄，或造成污染物积蓄，或造成下游水量的不足，影响区域及流域的用水安全。

4、全球气候变化使水资源管理更为复杂

在全球气候变化背景下，气温变暖，蒸发效应增强，全球水循环表现为加速的趋势，降水与流量更为集中、年际变化更大，水资源循环演化规律也相应发生变化，主要表现为干旱历时长、强度增加、极端天气事件频率和强度增加。由于全球气候变暖及人类活动加剧等因素，湘江流域水文循环规律也发生了变化，水资源时空分布不均的现象将进一步加剧，水文气象等极端灾害事件将会越发频繁。去年冬天发生了罕见的低温冰冻灾害，今年10月下旬和11月上旬，湘江流域刚出现长时间干旱少雨，出现特枯水位，紧接着又马上出现长时间的降雨，水位迅速抬升，部分河段甚至逼近警戒水位等反常现象。全球气候变化带来的水资源演变规律的异常，增加了水资源管理的复杂性和不确定性。

（三）湘江水资源管理存在的问题不容忽视

1、思想认识不到位

流域内地方政府及社会对水资源形势缺乏深刻认识，广泛存在“湖南省是丰水地区，不存在缺水问题，也不需要节水”思想，水资源危机意识和节水意识较差。这种现象在水行政主管部门也同样存在，真正重视和认真开展水资源管理工作的人员较少，水资源管理意识淡薄，个别地方水资源管理严重滞后。

2、管理体制没理顺

流域内水资源管理体制不顺，形成了地区分割、部门分割、城乡分割、多头管水的局面，没有实施水资源统一管理和优化配置、合理利用，尤其是水量和水质分割管理极大地影响了水资源管理和保护。

3、管理机制不健全

水资源管理缺乏科学的、适用于管理、具有约束力的措施和办法，管理大部分是被动应付。在投入上缺乏有效的投入保障，管理设施装备滞后，工程建设资金短缺。没有建立以经济手段为主的节约用水机制，流域内工农业及生活用水耗水量大。

4、行政执法不到位

《水法》对水资源管理明确了一系列的管理制度，如取水许可与水资源有偿使用制度，水功能区制度、水资源论证制度、总量控制和定额管理制度、河道采砂许可制度等，由于管理等方面原因，这些制度并没完全到位，同时由于执法不严，违法和干扰管理现象也较为普遍。

二、必须强力推进湘江流域管理

在全党开展的学习实践科学发展观活动，就是要我们以科学发展观为指导，解决实际工作中的问题，推动工作。结合水资源管理特别是湘江水资源管理的实际，用科学发展观指导管理工作，就要求我们必须为湘江流域经济社会发展提供防洪安全、饮水安全、工农业用水安全和生态用水安全，确保社会经济可持续发展。要实现这一目标，就需要我们对现实存在的水资源问题和发展过程中可能出现的问题统筹研究，加以解决。怎样解决这些问题，根据湘江流域水资源管理工作的现状，必须从水资源管理的体制和机制着手，以科学发展观为指导，不断创新管理体制和管理机制，用新的理念和措施办法强化管理工作，实现全流域的用水安全。湘江流域的水资源管理工作应当建立一个怎样的管理体制和管理机制，我个人认为应当吸收国内外先进的管理经验，实行湘江流域管理。

当前，国内外对于流域管理的概念已基本形成某种程度上的共识，即“流域管理就是以自然流域为单位，以水资源管理为核心，将流域的上、中、下游，左岸右岸，干流与支流，水量与水质，地表水与地下水，治理、开发与保护等作为一个完整的系统，将兴利与除害结合起来，运用行政、法律、经济、技术和教育手段，进行统一协调管理。”流域管理的实质，就是要建立一套适应水资源自然流域特性的管理制度，使有限的水资源实现优化配置、有效保护和发挥最大的综合效益，保障流域经济社会的可持续发展。从流域管理的概念和实质可看出，在湘江实行流域管理，按全流域进行水资源的统一协调管理是必须的，符合湘江目前水资源管理的实际情况，有利于现实和长远问题的解决。以下几方面也充分说明了这一点。

（一）从水资源的自然特性看，必须推进湘江流域管理。水资源所具有的流域整体性以及其水量、水质等要素之间的关联性要求在流域层面实行水资源统一管理。水资源具有以流域单元为整体的自然特性。一个流域是一个完整的系统，流域的上中下游、左右岸、支流和干流、水质和水量、地表水和地下水等，都是流域不可分割的组成部分，流域内不仅各种自然要素之间联系极为密切，而且上中下游、干支流各地区间的相互制约和相互影响也非常显著。特别在湘江这样一个支流众多、人口密集、经济活动频繁的流域，其城市、重要集镇都依河而建，人们傍水而居，任何一个区域和河段出现水问题，都将对整个流域带来影响。流域是整体性极强、关联度很高的区域，流域内水资源的局部开发利用应考虑流域整体利益，考虑给流域带来的影响和后果。人为地将流域内的水资源分成不同的行政区域，依据区域关系调整水资源的保护和利用，割裂了水资源流域整体性的特点。同时，水资源是水量、水质、水生态等要素的结合体，这些要素是相互关联、相互影响的。将水资源的各要素分开，由不同的部门分别管理，对水资源的开发、利用和保护也极为不利。各部门往往从部门利益出发考虑问题，难以对水资源实施统一管理和优化配置，不利于解决城市缺水问题；不利于统筹解决水污染问题；不利于水资源的综合效益发挥和可持续利用。

（二）从湘江流域各区域经济社会协调可持续发展来看，必须推进湘江流域管理。湘江流域干支流沿岸分布有7个地级市，30多个县级城镇，各个行政区域经济社会发展的需求，形成对湘江流域水资源开发利用的强大驱动力。在现有的水资源管理体制下，各个行政区域从区域利益和区域视角出发，或者能够统筹考虑各自行政区域内水资源的开发、利用、节约和保护，尽量协调当地水资源承载能力与经济社会发展的关系，而无法从全流域的角度出发，统筹协调好全流域的水资源承载能力与经济社会发展的关系。在实践中如不合理地要求某个地方政府承担过多的流域水资源维护责任，会制约该地区的发展，也会使该地方政府消极应对，但如果不要求承担水资源维护责任，则会给流域其它区域的经济发展带来严重影响。湘江流域不同区域对水资源开发利用条件存在较大差异，如湘江下游长株潭地区，由于天然地形条件的劣势，缺乏水资源控制工程，在水资源的利用中往往受到上游的制约，处于相对弱势，其用水安全的保障依赖于上游对于水资源的节约、保护，甚至需要上游水资源工程的补偿调度来保障。因此，必须通过加强流域管理，建立流域水资源统一管理体制和运行机制，并遵循一定的原则，来协调处理流域内各区域间各利益相关者的利益诉求。

（三）从实现长株潭两型社会建设的要求看，必须推进湘江流域管理。当今社会，人类对自然的影响比以往任何时候都广泛和深刻。长期以来，人类强调单一经济目标的流域资源开发利用模式，导致流域资源与环境问题日趋严重，世界许多流域普遍出现了资源退化、环境恶化与灾害加剧的趋势。主要表现为水土流失、流域水资源短缺和水环境恶化、生态失衡等问题。根据流域整体原理，这些问题的解决，必须按照流域管理的理念，将水环境容量、水资源开发利用、水量水质的保护和增进，以及对水体的改造和水生态的维护等多要素统筹结合起来，作出统一规划和部署，同步实施。长株潭位居湘江下游，目前是全国“两型社会”建设综合配套改革试验区。它既要在自身经济社会发展过程中实现资源节约和环境友好，同时也要为全国的经济发展模式提供经验。但在长株潭这样一个依湘水而居，水环境影响叠加的区域建设两型社会，水资源的“配置、节约、保护”的任务必须是“两型”社会建设实现资源节约和环境友好的重要内容。同样按流域整体性原理，这一任务能否实现也必须按流域管理的要求，全流域统筹安排，从源头抓起，沿江抓起。要实现长株潭的用水安全，也必须上、下游、左右岸兼顾全流域统一管理。

（四）从国内外的成功经验看，必须推进湘江流域管理。我国开展流域管理工作较早，水利部在长江、黄河等全国7大江河流域都建立了流域管理机构。特别是近年来，国内各省对于加强流域管理的探索和改革取得丰硕成果，如黄河、新疆塔里木河、广东省韩江、西江、北江和东江都实行了以水资源管理为核心的流域管理，对流域总水量在地区之间和行业之间实行了合理的分配和水量、水质的联合调度，大大提高了流域水资源的配置效率和效益，提高了水资源对流域经济社会发展的承载能力。

美国、法国、英国、德国等一些欧洲国家以及澳大利亚和日本、印度等国实行流域管理，已取得成功经验。美国田纳西流域管理是流域水资源开发和保护的成功典范。美国国会于1933年通过《田纳西流域管理法》，并成立了田纳西流域管理局。根据田纳西流域管理法，负责包括水资源在内的自然资源进行统一开发、利用和管理。经过七十多年的开发建设，田纳西河流域已成为世界上开发管理最为完善的水系之一。莱茵河是一条国际河流，流经欧洲9个国家，以前由于莱茵河缺乏统一管理，曾经污染严重，被称为“地球上污染最严重的河流之一”、“欧洲的下水道”和“欧洲的公共厕所”。通过建立莱茵河保护国际委员会，理顺了莱茵河管理体制，实现了全流域水资源统一管理，有效地改善了流域水环境状况，已经成为国际环境合作和跨国界河流实施水资源统一管理、有效治理水污染的成功典范。

国内外流域管理的经验给我们带来许多启示：比如建立流域管理机构，以自然流域为单元的实行流域管理；编制流域综合规划，将流域综合规划作为流域管理的依据；通过立法保障流域管理；注重流域内相关利益方的参与协商；在流域管理中引入经济手段与完善投融资机制等等。总而言之，国内外对于流域管理已形成共识，即以流域为单元对水资源实行统一管理已成为当今世界的发展趋势。

三、湘江流域管理的思路

世界各国实行的流域管理内容和模式不尽相同。美国田纳西流域管理负责包括水资源在内的自然资源进行统一开发利用和管理。世界其它地方实行的流域管理绝大部分是实行的流域水资源的统一管理。结合湘江的实际，我认为湘江的流域管理应以水资源管理为核心，站在全流域的角度，统筹协调和开展水资源的开发、利用、保护。一方面不断满足经济社会发展的用水需求，另一方面对全流域或是某个区域的产业布局、经济发展模式及人类行为进行限制和规范。按这一思路，结合湘江实际，对湘江流域管理提出如下基本看法。

（一）流域管理的目标和原则

1、流域管理的目标

湘江流域管理的目标是：通过加强流域管理，提高用水效率，有效保护水资源，全流域用水安全、防洪安全保障能力明显增强，在维系湘江河流健康的前提下，促进流域内经济社会健康持续发展。具体为：

（1）用水效率全面提高。湘江流域水权制度基本建立，水市场基本形成，市场在水资源配置中的作用得到较好的发挥，高效的节水管理体制和运行机制基本形成，节水型社会建设取得重要进展，用水效率大大提高。

（2）水资源得到有效保护。以水功能区管理为基础的水资源保护制度建立和完善，污水限排取得成效，流域供水水源地水质及各水功能区水质达到目标要求。

（3）用水安全得到保障。全流域及流域内各区域、各行业用水总量得到有效控制，供用水工程体系完善，枯水年份、枯水季节各主要河段满足最小流量要求，可以确保生活、生产和生态安全，水资源短缺对流域内经济社会发展的制约得到缓解。

（4）防洪安全保障不断增强。以堤防为基础、干支流水库以及防洪非工程措施相配套的防洪体系日趋完善，洪水调控能力明显增强，重要城镇安全保障显著提高。

（5）人水和谐的局面得以呈现。流域呈现水质良好、水生态环境优美的健康状态，能够适应经济社会发展的需求，能够支撑和保障流域经济社会的持续健康发展。

2、流域管理的原则

湘江流域管理要以科学发展观为指导，适应流域的特性要求，坚持以下原则：

（1）统一管理的原则。流域管理必须尊重流域的整体性，以流域为单元，以流域水资源统一管理为重点，理顺全流域管理与区域管理以及与部门分割管理的关系，对流域内的涉水事务进行统一管理。

（2）以人为本的原则。以更好地满足人民的生存和发展对水的需求为首要任务，防止洪涝灾害造成对人民的生命财产安全的伤害，保证城乡生活用水、生产用水安全。同时，积极鼓励、动员流域内用水户、人民群众、全社会的力量参与流域管理。

（3）统筹协调的原则。统筹协调流域内各行政区域之间、城乡之间和管理部门之间的关系；统筹协调上下游、左右岸、干支流的关系；统筹协调开发利用和节约保护的关系；统筹协调管理中的经济手段和行政手段的关系；统筹协调水资源承载能力与经济社会发展的关系。

（4）可持续的原则。流域管理的目的既是为了满足人当前的需要，也要满足其未来发展的需要，要体现“保护优先”原则，要体现“代际公平”的要求，为子孙后代的发展留下空间。

（二）流域管理目标的实现途径

1、科学划定水功能区，强化水资源保护

湘江流域的水资源持续利用，重在保护，难在保护。要实现流域水资源保护，应按水资源管理要求对全流域各水域河段进行科学合理区划，并对其主要功能进行定位，划定水功能区。按其主要功能确定各江段的水质目标，并据此核定各个水功能区的纳污总量。根据流域各水功能区的纳污总量，对流域各行政区域提出污染物排放的限排要求。建立流域完整的水质监控体系，对各水功能区和行政区界水质状况实行监测，监督各行政区域污染物按标准排入。促使区域内各级政府严格限制高耗水、高污染行业、企业的发展和产业结构的调整，促使地方政府实现节能减排目标，水资源保护得到明显增强。

2、科学配置水资源，提高用水效率

根据湘江水量充沛、丰枯差异大，工程调控能力弱的特点，科学核定流域水资源可用量，并在此基础上，按效率、公平原则对可用水资源量按行政区域科学配置，对每个行政区域用水实行总量控制。并实行严格取水许可制度和技术监测措施，保证流域内各行政区域取用水量不超过控制指标。促使流域内各级政府采取比较合理的经济增长方式和产业布局，并积极采取行政、市场、经济、技术等手段推进区域内企业、单位、居民的节约用水，不断提高用水效率和效益。

3、科学规划岸线，强化水域管理

按人水和谐要求，统筹考虑发挥湘江沿岸及水域的防洪、生态、交通和人居环境等功能。按照全流域经济社会发展的总体要求和经济社会发展的现状，在流域水资源和水功能区划基础上，对全流域沿岸的城市布局、产业发展、交通布设、生态景观进行全面合理规划。建立相应法律法规，并促使各区域政府严格遵守。同时，按照河流防洪和生态要求，对岸线利用、河道采砂、涉河工程进行合理的规划，并规范人类活动。实现湘江河流安澜、经济发达、两岸秀丽、水域生态。

4、科学调度水源工程，强化水资源利用

湘江流域由于缺乏控制性水源工程，水资源调控能力相对偏弱。必须对水利工程实行科学调度，实现水资源优化配置，提高水资源利用的效率和效益。在汛期，要树立洪水也是资源的意识，在保证防洪安全的前提下，不断提高雨情、水情监测、预报手段，实行水库水位动态控制，最大限度的利用雨洪资源；在汛末，要实行水库精细调度，尽可能拦蓄尾洪，提高水库汛末蓄水率，为枯水季节提供充足的水资源保障；枯水季节要统筹考虑全流域水利工程优化调度、联合调度，保障流域用水安全；针对极端枯水年和可能发生的水资源突发污染事件，要建立应急调度机制，确保流域生活用水安全，确保生态用水的基本要求，保证工农业生产的基本需求。

（三）推进流域管理要抓好4项工作

1、加大宣传力度

推进湘江流域管理，关键是要统一思想，统一认识，这是我们开展流域管理的前提。要加大宣传力度，使全社会都能认识到湘江流域经济社会发展所面临的水资源的严峻形势。使社会各界、各级政府充分认识到以流域为单元统一管理水资源, 是现代治水的新思路, 是加强水资源保护，提高水资源利用效率和效益，以水资源的可持续利用、保障经济社会可持续发展的重要措施。在统一认识、统一思想基础上，使湘江流域管理变为我们各级各部门的积极行动，都来积极思考研究湘江流域管理问题，共同探讨湘江流域管理的措施和办法，加速湘江流域管理的进程。

2、理顺管理体制

推进湘江流域管理的关键环节是水资源管理体制问题，按照水资源特性和流域管理的特点，加强水资源管理，首先应当是要实行以流域为单元的水资源统一管理。要改革目前在地域上“城乡分割”、在职能上“部门分割”、在制度上“政出多门”的局面，建立涉水事务一体化管理体制，形成水资源统一管理机制。鉴于此，站在湘江全流域的高度，必须也只能是建立一个流域管理机构，由这个管理机构实行对全流域的水资源统一管理。与此同时还要注重流域管理机构和区域管理的职能划分和协调。应按照流域管理机构宏观更加综合，区域管理机构微观更加细化的原则，科学划定职能，使得流域管理机构既具有统管全流域的能力，而又能不失去平衡流域各方利益的公正性，也使得区域管理具体到位。

3、加强规划编制

以基础分析和技术成果作为支撑，按照流域管理的目标、原则和思路，加强对流域水资源状况的基础研究，合理科学的确定管理控制指标。以此为基础研究提出管理模式、机构设置、管理措施和办法，为推进湘江流域管理打下坚实基础。

4、加快立法步伐

通过立法保障流域管理的合法性，确认流域机构的管理地位，确立流域管理的目标、原则、体制和运行机制，包括流域管理的利益相关方之间的权利义务关系、流域机构的职责与权力，明确各种流域管理制度和奖惩机制。目前，湘江流域亟待制定《湘江流域管理条例》、《湘江流域水量分配办法》、《湘江流域水量调度管理条例》等法律法规。