基层水管单位如何实现文明执法高效能（高涛）

时间：2022-02-21 15:09:55 浏览量：次

党的十七大明确提出要“全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家”，“推进依法行政”，“做到严格、公正、文明执法”。依法治国的关键是依法行政，严格、公正、文明执法则是依法行政的基本要求。做为行政执法种类之一的水行政执法，是指各级水行政主管部门依照水法规的规定，在社会水事管理活动中对水行政管理相对人采取的直接影响其权利义务，或者对其权利义务的行使或履行情况进行直接监督检查的具体行政行为。由于我国社会水事活动广泛，水事管理机构众多，除各级水行政主管部门外，还有流域管理机构以及数量众多、直接管理各种水利设施的水利工程管理单位。各级水利工程管理单位一般不具有水行政主管部门的性质和职能，但在实际工作中又代表（或类似于）相应水行政主管部门发挥水行政管理职能。在水行政执法方面，部分省市或地区鉴于社会水事活动管理的多样性和地域广泛性，采取由水行政主管部门授权或委托水利工程管理单位实施水行政执法的办法。这些受委托实施水行政执法的工程管理单位，与水行政机关开展执法工作不同，既不能以本单位名义实施水行政处罚，权限也受到一定的限制，与水事活动的接触更加直面、更加具体。开展水行政执法活动与本单位利益及地方各级组织或个人的利益更加直接和紧密。水利工程管理单位如何贯彻依法行政的方针，如何实现文明执法和提高效能相统一，是有必要进行探讨和分析的一个课题。

漳河工程管理局是直属湖北省水利厅的水利工程管理单位，负责漳河水库及其枢纽、灌区水利工程（以下统称漳河水库）的管理、维护和经营。漳河水库跨越襄樊、宜昌、荆门、荆州等地市，流域面积2980平方公里，总库容20.35亿立方米，相应水域104平方公里，灌区自然面积5543.93平方公里。其效能以防洪、供水为主，兼有发电、水产、旅游、航运、林果品生产等综合效益。漳河水库覆盖范围广，相当一部分工程又处于经济发展较活跃、人口相对较密集的地区。如库区是全省著名的风景区和煤矿、林木、水产、果品等资源丰产区，一部分渠系工程穿越中心城区。水事活动众多，涉水事件频发。漳河工程管理局是受省水利厅委托实施水行政执法较早的基层水利工程管理单位之一。1991年设立水政水资源监察站，1998年成立湖北省水利厅漳河水库水政监察支队，下设3个大队，共有专职水政监察员18人，另在水库枢纽、干渠各工程管理单位设有兼职水政监察员20余名。在省水利厅委托和授权下，漳河工程管理局坚持依法行政、依法管水，在水法规宣传与贯彻、水行政执法与监察、水资源管理与保护等方面做了大量工作，取得了一定成效。

与此同时，随着经济的高速发展，人口的不断增多，涉水事件逐年增多。开展水行政执法监察保护正常水事秩序的难度加大。树立科学发展观和构建社会主义和谐社会的新要求，也对新时期水行政执法工作提出了更高的要求。新形势、新变化、新要求，使不少基层水管单位在开展水行政执法监察工作中感到了压力和困难，甚至存在着困惑。相当一部分从事水行政执法的工作人员不能把以人为本、文明执法与严格执法、提高效能相统一。有的人认为执法不能文明，文明就不能执法，有的则置严格执法于不顾，一昧追求“文明执法”，或以“文明执法”代替严格执法，实则行政不作为。除此以外，基层水利工程管理单位在实施水行政执法活动中还普遍存在着以下几方面的困难和问题：

一是水事违法违章行为呈多样化、新型化的发展趋势，对基层水管单位水行政执法能力、水政监察队伍素质提出了新的挑战；突发性事件增多，对水政监察队伍的快速反应能力也是一个考验；

二是各部类法律法规之间存在衔接问题及水利与其它部门之间管理理念上的不同给基层水管单位的水行政执法工作带来困难。

如水法规规定了水利工程的管理范围和保护范围，但国土部门并未按要求给予确权划界。据统计，全省除少部分水利工程设施完成确权划界外，相当一部分本应划给水利工程管理单位的工程管理范围却为他人所占用，更不用说工程保护范围的划定了。又如，以漳河水库为例，已划定给工程管理单位的土地或本应属水库管理范围的土地，林业部门却将林权登记发证给其他单位或村民个人。持有工程管理范围内林木资源的林权证的单位和个人在事实上占有了工程管理范围土地，在其上任意开垦、砍伐或经营，而依照水法律进行执法活动却困难重重。

三是部分地方政府片面追求经济发展指标的发展理念，当地群众增长收入的急迫愿望，在具体实施中与水管单位依法管水、依法治水相冲突。大多数水库库区资源丰富，当地政府或村民组织鼓励、引导村民个人发展资源经济，就不可避免发生乱砍滥伐、筑坝拦汊、采石开矿等现象。如漳河库区，近几年村民被鼓励发展柑桔、香菇、木耳等特色经济，则水源涵养林大片被毁。虽然大多数发生在水库迎水坡，但由于不在水库管理范围以内，又有地方政府政策支持，水库管理单位即使想管也觉得力不从心。

四是历史遗留问题给基层水管单位的水行政执法工作造成阻碍。水利工程尤其是水库在建设过程不可避免占用（以划拨或征用形式）大量耕地、迁移人口。虽然各级水利部门和水管单位切实落实移民政策，千方百计实行补偿和扶持，得到了绝大多数移民的理解和支持。但也有极少数村民组织和个人，认为自己做出了牺牲，理应得到更多的补偿。由于水利工程管理范围和保护范围留有一定土地资源，周边村组和村民个人以“祖祖辈辈就是我的”为由，恣意抢占。因历史原因和其它因素，水利工程确权划界困难重重，相当一部分水利工程未能完成工程管理范围和工程保护范围的划定，也使水行政执法监察存在法律法规支撑缺陷。

五是水行政执法现行体制、机制尚不完美在一定程度上弱化了基层水管单位水行政执法的效能。基层水管单位不是以自己的名义独立行使水行政处罚权，而是受相应水行政主管部门委托并以委托水行政主管部门的名义，在委托授权事项内，依照法律、法规和相关规定实施水行政处罚。由于不是执法主体，不能以自己的名义独立行使水行政处罚权，这就极大地限制了基层水管单位实施水行政执法的独立性和自主性，降低了执法时效性和快速反应能力，增大了执法成本和执法风险。如基层水管单位发现一例在建违章建筑，下达每一项执法文书都要到委托水行政主管部门申请审批并办理文书。有的基层水管单位距离委托水行政主管部门几百公里，往来一趟不容易，常常是执法文书办理回来了，违章建筑修起了，又要办理下一步程序的执法文书。有的案值并不大，办理一件执法文书都要花上千元和几天的时间，使得基层受委托执法的单位在查处此类案件时产生犹疑，往往采用其他方法来处理。其次是基层水政监察执法队伍的执法经费和行遇还不能完全得到保障。办案越多，经费缺口越大。与同级水行政主管部门执法队伍相比，基层水管单位执法队伍装备差、待遇低、经费严重不足，执法办案的积极性受到挫伤。再次是“脱装”以后，水行政监察执法人员普遍感到自身与其它行政执法“低一等”，威严性降低了，底气也不足了。

上述问题和困难在基层水管单位中具有一定的普遍性，漳河水库做为省厅直管的水利工程也不例外。但困难和问题并没有动摇漳河工程管理局依法治水、依法管水的方针和决心。相反的是，他们转变执法观念、创新执法方式，把严格执法与文明执法有机结合起来，实现文明执法与提高执法效能有机统一。

分析他们的工作实践和经验，笔者认为，要实现文明执法和提高效能的共赢，要做到下面几点：

一、切实转变执法观念。一是从“强管”、“法办”的观念转到“为民”、“服务”的观念；二是从单纯执法监察转到执法为工程管理服务、为水利经济服务、为地方发展服务；三是与相对人的关系理念从“对立面”转到“同向面”。如在查处漳河水库两处违章网箱养殖时，水政监察人员不是简单地搬出法律法规条文，而是站在对方立场帮他分析网箱养殖的违法性、危害性，分析拆与不拆的利和弊，分析法律法规的严肃性和违法违章的后果，最后当事人主动选择了自行拆除。

二、改进执法作风。要防止和克服特权思想、霸道野蛮作风和简单粗暴作风，培养深入细致、热情主动、文明亲合的作风。要尊重相对人，维护当事人的个人尊严，严禁粗暴的动作和言语。

三、提高预防控制水事案件发生的能力。除了加强水法规宣传、坚持执法巡查、及时处理发现的问题和案件等做法外，还要充分发挥和利用地方基层组织的管理职能和作用。近几年来，漳河水库水政监察支队针对管理范围广、涉及村组多而水政监察人员人数少、装备不强的特点，开始试行与漳河水库库区村委会合作，共同构建漳河水库水事案件预防控制社会监管网络。通过签定协议、指派协管员、委托部分协管权限等方式，争取到了村委会这一级组织配合、协助水政监察人员进行管理，起到了提前预判、有效预防、反应迅速、查处有力的效果。同时也减少了执法成本和社会成本。

四、提高执法人员素质和执法水平。要提高执法人员的政治素质、道德素质和业务素质，做到有法必依，执法必严，文明执法，公平公正。除此之外，执法人员还要掌握多种知识和技能。如语言逻辑能力和心理知识，就是水行政执法中不可或缺的两门必备技能。笔者在水行政执法实践中常常体会到，当事人往往喜欢和执法人员“辩理”。这时就要求水行政执法人员在正确掌握法律法规知识的基础上，以缜密的逻辑思维、流畅准确的语言表达与之进行论辩。在这个过程中，要时时观察、敏锐掌握当事人的心理活动和变化，不断地调整自己的思路和语言表述，逐步把对方引向自己的思维轨道，一步步从对立走向认可、赞同，让当事人自己认识到错误并主动接受处罚。这样往往起到事半功倍的作用。漳河水库近几年水事违章事件不少，但立案查处的不多，就与在执法过程中用智慧和知识以理服人、循循善诱有很大关联。当事人往往在被说服后，主动停止并改正违法违章行为。这充分说明只要方法得当，是可以做到既严格执法、文明执法，又可以维护法律尊严，达到执法效果的。

五、充分发挥综合执法和联合执法的效力。水事违法违章事件大多数不仅仅涉及水利部门，还常常同时涉及国土资源、林业、环保、城建规划等部门。基层水管单位受委托实施水行政执法,本身不具备执法主体资格，执法效力有所折扣。如果能联合案件所涉及的其它具有执法主体资格的行政主管部门联合执法,将会极大地提升执法效力。

漳河水库工程管理范围内有一间水库移民修建的违章建筑，水政执法人员多次上门要求拆除，没有结果。向其下达了要求自行拆除的处罚告知书，也未能执行,一拖就是几年。2005年，漳河水库水政监察支队联合荆门市国土资源局、环保局共同执法，并由国土部门、环保部门分别下达执法文书。同时三个部门执法人员联合行动，共同与当事人面对面沟通，因势利导、循循善诱、法理并举，终于促使当事人主动自行拆除了违章建筑。

六、在规范秩序中增添人文关怀和亲民因素。要严格规范执法程序，但不等同于简单、生硬、粗暴。在查处违法、违章行为时，多运用宣传、教育的方式，做到文明用语在先、亮明身份在先、指明违法事实在先、权利告知在先。在工作上充满真情，在环节上规范清晰，使违法者心悦诚服。在调查或执法过程中，要主动了解当事人家庭背景、生活状况、困难疾苦、愿望想法等，帮助当事人分析如何合法经营和发展，从而透射出党和政府对广大人民群众的关怀。在执法活动之外，要多走访水利工程周边的单位、居民和农户，加强沟通，培养感情，把潜在的违法违章因素提前转化成守法、护法的积极因素。要主动为周边老百姓合法经营、合法致富出谋划策，在遵守法律法规的前提下帮助他们做些力所能及的工作。要使老百姓真真切切感受到“执法”是“为民”，感受到执法人员是老百姓的“守护神”。

社会主义荣辱观强调了人民利益高于一切，把服务人民为荣、背离人民为耻作为主要内容。这给水行政执法工作指明了正确的方向。作为工作在一线的基层水管单位水行政执法人员，只要以“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”作为执法根本，坚持以人为本，为民服务的理念，坚持以文明执法促进依法治水，依法管水，就一定能为实现“平安水利、和谐水利、民生水利”提供坚强保障。

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