江苏省厅属水管单位“管养分离”改革问题探讨（王震球）

时间：2022-02-20 15:14:42 浏览量：次

摘要：“管养分离”是水管单位管理体制和运行机制改革工作的核心和重要内容，是水管单位事业发展的重要举措，通过对“管养分离”改革必要性、可行性的分析，和江苏省厅属水管单位“管养分离”改革具体做法的经验总结，探讨了“管养分离”改革过程中出现的问题，并提出相应的对策。

关键词：水管单位管养分离体制改革研究探讨

Discussion on reform about Jiangsu Provincial Water management "Management and conservation of separation"

Wang Zhenqiu

Abstract: "Management and conservation of separation" is the core of an important part of Water Management system and operational mechanism reform, and Career development initiatives. Through analysis the need and the feasibility for reform, Jiangsu Water Management "Management and conservation of separation" reform of the practices of specific experience, To Discuss the "Management and conservation of separation "in the process of reform of the problems and propose solutions.

Key words: Water management Management and conservation of separation system reform study and discussion

江苏省厅属水管单位按照流域和行政区域，设立了9个省水利厅直属水利工程管理处，管理着大中型泵站、水闸、堤防和变电所等共计130座水利工程，现有在职职工近三千人。2002年起，江苏省厅属水管单位根据省水利厅的统一布署，全面推进水管单位管理体制和运行机制的改革，以期建立符合我国国情和社会主义市场经济体制要求的水利工程管理和运行机制。积极推行“管养分离”是江苏省厅属水管单位管理体制和运行机制改革工作的核心，也是厅属水管单位提高水利工程管理水平和降低水利工程维修养护成本的一个有效措施。通过近几年来的管理体制改革不断深入和完善，江苏省厅属水管单位“管养分离”取得了一些显著成果，同时也出现了一些新的问题。

1“管养分离”的必要性

“管养分离”就是将管理和维修养护职能分开。管理职能主要是负责监督水利工程管理养护和安全运行，维修养护计划的安排上报和实施，工程技术课题的研究，管理设施新技术、新工艺的引进和应用，工程检查和质量评价，和维修养护单位签订合同并监督管理。维修养护职能主要是负责水利工程的维修、养护和检查，防止、延缓工程的老化退化，保证工程的完整性以及工程设备的正常安全运行。

水利工程管理工作是水利建设工作的延伸和发展。但是，在长期计划经济体制下，“管养一体”的水利工程管理体制已经严重阻碍了水利工程效益的发挥，无法与可持续发展的步伐相协调。随着我省水利工程建设规模的不断加大，水利工程管理任务也越来越日趋繁重，现行水利工程管理体制中存在的问题也渐渐暴露出来。

“管养一体”的弊端主要表现在以下几个方面：首先，水利工程管理单位主要是在传统的计划经济体制下建立和发展起来的,长期的“管养一体”，使水管单位同时担负着管理和维修任务。他们既是管理者又是生产者，天长日久就形成了“什么都管什么都管不好”的局面。水管单位普遍存在体制不顺、机制不活、管理粗放、经费渠道不畅、机构臃肿等严重问题。这些问题与社会主义市场经济严重不适应，制约了水利工程管理水平的提高，也影响到水管单位的发展。其次，水利工程单位“管养一体”造成了未能严格界定水管单位的公益性职能和经营性职能。长期的“管养一体”造成了水利工程管理单位的“准事业”性运行，运行管理和维修养护经费全靠国家财政全额拔付。但由于政府投入的经费不到位，许多公益性支出财政没有承担，造成管理运行和维修养护经费投入严重不足，水利工程老化失修情况严重。

水利工程管理事业要想得到长足的发展，水利工程管理单位就一定要给自身准确定位，并要分离自身的管理权和经营权。可以说水利工程管理事业的发展呼唤着“管养分离”，只有做到了管理权和经营权的分离，才能保证水利管理单位的前进和发展。

2“管养分离”的可行性

2003年,江苏省政府根据国务院有关文件，相应出台了《江苏省水利工程管理体制改革实施意见》（以下简称《实施意见》），从深层次上扭转了长期以来形成的“重建轻管”倾向，为解决水利工程管理中存在的诸多问题和弊端提供了政策支持。江苏省水利厅根据江苏省水管单位体制改革的总体目标，结合各个厅属水管单位的具体情况，全面推进，稳步发展，准确定性单位类别，明确管理经费渠道，为“管养分离”的实行和推进，提供了良好的有利条件，也为“管养分离”的加快发展，提出了新的要求。

2．1合理分类，科学定性，为“管养分离”奠定了政策基础。厅属水管单位合理分类，科学准确定性是厅属水管单位进行改革的前提条件,也是厅属水管单位明确资金渠道的依据。根据《实施意见》和厅属水管单位的水利工程担负的功能，共有7个厅属管理处被定性为纯公益性事业单位，还有2个厅属管理处因有少部分企业性资产，但绝大部分水利工程主要还是担负防洪排涝抗旱功能,被定性为准公益性事业单位。

2．2经费渠道明确，为“管养分离”提供了经费保障。根据厅属水管单位的分类定性，纯公益性水管单位编制内在职人员经费、离退休人员经费、公用经费等基本支出由省级财政负担，工程日常维修养护经费在省级水利工程维修养护资金中列支。工程更新改造费用纳入基本建设投资计划，由计划部门在非经营性资金中安排。对于准公益性水管单位，编制内承担公益性任务的人员经费和公用经费等基本支出，以及公益性部分的水利工程日常维修养护经费等支出，均等同于公益性水管单位，经营性部分的水利工程日常维修养护经费由水管单位自行负担，更新改造费用在折旧资金中列支，不足部分由计划部门在非经营性资金中安排，经营性资产收益和其他投资收益要纳入单位的经费预算。

2．3维修养护经费投入加大，改善工程状况，为“管养分离”提供硬件支撑。从2003年起，江苏省政府连续三年对厅属水管单位维修养护经费在原有当年经费额度基础上每年再递增1000万元，2006年后，每年维修养护增加经费保证3000万元，增加省级水利工程维修养护的经费投入。2003年至2008年，厅属水管单位水利工程维修养护经费共下达22387.80万元，使许多陈旧老化，影响运行安全的水利工程，得到了设备更新，增加了自动化控制，大大提高了水利工程管理水平，为“管养分离”的实行和推进，提供了硬件支撑。

2．4维修养护定额标准颁布，为“管养分离”提供核算依据。为适应江苏省水利工程管理体制改革的需要，进一步加强水利工程养护修理项目管理，科学合理确定养护修理工程造价，2007年，江苏省财政厅、水利厅联合组织编制颁布了《江苏省水利工程养护修理定额》。该定额分为养护定额分册和修理定额分册，包含了水利工程的建筑工程、机电设备、辅机设备、闸门启闭设备、附属设施和其它等所有项目。该定额的颁布，为科学制定水利工程维修养护经费预算奠定了其础，也为“管养分离”提供了经费核算依据。

3“管养分离”的具体做法

江苏省9个厅属水管单位，分别根据各单位的人员、工程以及单位定性实际情况，相应制定和出台了“管养分离”的具体实施方案。一是界定了水利工程管理和养护的具体内容，将管理运行和维修养护工作的内容分开，明确工作职责，合理设置岗位，对责权利进行重新划分。二是成立专业的维修养护队伍，引进市场机制和竞争机制，人员由各管理单位内部择优上岗，具体负责单位内部的水利工程维修养护工作，实行项目管理，独立核算，同时积极争取其他水利工程管理单位的工程管理和维修养护工作。维修养护队伍将来在条件成熟情况下，逐步与事业单位脱离，真正企业化。三是一些新组建或者管理人员相对较少的单位，如泰州引江河、太湖等水利工程管理处，通过市场运作，将维修养护工作对外招标承包，实行合同管理，项目核算。

“管养分离”的实施，促进了厅属水管单位的各项工作，主要表现在以下几个方面：

一是各单位可以集中精力抓好管理。随着水利管理由工程水利向资源水利的转变，厅属水管单位由单纯的管理工程向全面管理发展，由单纯的社会效益型管理向社会效益和经济效益并重的管理转变，管理任务加重，责任增强。管理单位只有集中精力，加强管理，才能通过管理出效益，彻底改变以往水利管理“大而全”的不足，以有限的人力物力在现有水资源的基础上满足人民不断增长的物质文化生活需要。

二是促进了维修队伍的自身建设，各单位成立专门的维修养护中心，执行单一的维修养护任务，实行企业化管理，独立核算，可以促进维修养护队伍建设，提高维修养护人员的业务素质和技术水平，增强施工能力和综合实力，更好地从事水利工程维修养护，为打开市场，参与竞争奠定良好基础。

三是建立约束机制，保证施工质量。各管理单位将维修养护任务通过招标或者择优选择，以合同的形式承包给本单位维修养护中心或者社会化的专业化队伍进行实施，形成合同契约，管理单位可以以建设单位的业主身份，对项目实施数量、质量和进度进行有效的监督和配合，使责任权利更好的分离和细化，有效地保证了项目实施质量，促进项目经费的节约。特别是近年来，部分经费额度超过30万元的厅属水管单位维修养护项目大多通过政府集中采购，采取最低价中标选择供货商或者维修养护队伍，使部分项目经费有少量结余，各单位按照维修经费专款专用的原则，通过上级审批，使用结余经费增做部分同类型的工作量，提高了工程经费的使用率。

4“管养分离”出现的问题和对策

“管养分离”是一种全新的管理体制和运行机制模式，它摆脱了计划经济的束缚，不仅有利于形成新的市场运作机制，提高管理和养护人员的工作积极性，而且在改善现有工程管理状况、提高工作效率、降低工程管理成本等方面都有较大的优越性。在“管养分离”体制改革过程中也遇到很多问题和困难，是改革过程中必然要出现的，只有通过改革才能逐步进行解决。

一是社会保障体系需要进一步健全。管养分离的最终目标是将维修养护队伍从厅属水管单位剥离，真正成为企业，走进市场参与社会化竞争。目前厅属水管单位的编制均为事业单位编制，工资、福利等由政府财政直接拔付，相对企业来说比较稳定，而且保障程度较高。而维修养护队伍真正企业化后，所有的支出均需要自负盈亏，因此，这部分职工的再就业、医疗待遇和养老等一系列问题就要全部纳入社会保障体系中。因此，及时地建立健全社会保障体系，既可以为职工减少后顾之忧，又能为“管养分离”的顺利实施提供有利条件。

二是维修养护队伍的资质需要认定。2005年，江苏省水利厅已经制定颁布了《江苏省水利工程运行养护市场管理暂行办法》，要求水利工程的运行管理和养护修理工作向社会开放，市场化运作，由项目法人按照有关规定进行招标选择承包人，实行委托运行管理或养护修理，同时水管单位的维修养护项目必须尽可能由有相关从业资质的队伍来实施。厅属水管单位成立的维修养护队伍，虽然具备从事水利工程相关维修养护工作的能力，但并没有获得水利工程维修养护方面的从业资质认定，这对于水利工程维修养护项目市场化、规范化管理的深入，以及今后维修养护队伍从事业单位脱离真正走上市场，带来很大的障碍。

三是维修队伍走向市场需要扶持政策。“管养分离”是深化改革中的一个积极探索，不能简单地认为是人员分流的一种措施，而要把它当作厅属水管单位转变内部管理机制、工作效率、扩大经济创收的一个出路。短期内维修养护经费的安排与核定应该能保证维修队伍的基本运转，将来需要逐步过渡到以完成计划工作量来核定。经费来源为省级财政拔付的专项维修经费和创收中安排运行成本的部分。从长远看，厅属水管单位的维修队伍应苦练内功，积极参与社会竞争，真正走向市场，以承包内外工程收入作为经济运转的动力。

四是主管部门需要研究加强监督的机制。由于实行部门预算，以前单位内部的一些管理费用支出不能在工程经费中列支，曾经有过个别厅属水管单位下属闸站管理所采取变相措施套用工程经费，在工程实施过程中套取现金等违规行为。为了避免出现问题，强化监督管理非常必要，上级主管部门和审计部门应对厅属水管单位维修养护项目实施和各项资金使用进行全过程的监督检查，发现问题及时纠正。同时在厅属水管单位内部，应积极推行民主管理，增加管理的透明度，以保障“管养分离”的顺利进行。

作者简介

王震球（1973-），江苏射阳人，工程师，主要从事江苏省省属闸站水利工程的工程管理。

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