由台湾“88水灾”谈我国防洪减灾体系建设（王继超）

时间：2022-02-23 17:01:35 浏览量：次

2009年8月8日，我国台湾南部地区因莫拉克13级台风引发了“88水灾”，损失惨重。笔者从“88水灾”的发生经过，以及我国防汛抗洪工作面临的严峻形势，浅约地谈一谈我国的防洪减灾体系建设，供大家参考。

1 台湾“88水灾”基本情况

1.1发生成因及经过

2009年8月5日20：30，台湾当局中央气象局发布轻度台风莫拉克海上台风警报。

2009年8月6日，莫拉克台风的外围环流开始影响台湾，强度增强为中度台风。

2009年8月6日，美国CNN报道此台风将以“超级台风”侵袭台湾，预估降雨量达1000mm，而台湾当局中央气象局却以“虚胖”台风形容此台风，以及台湾当局的防灾应变中心也慢了一步，同样轻忽了台风的严重性，而台湾地方的防灾措施也有很严重的疏失。台湾当局中央气象局只关注台湾连日旱像是否能为水库降雨，而未尽责提醒台湾地区严防大暴雨。

2009年8月7日，莫拉克台风以缓慢的速度朝台湾直扑而来，台风中心于当日23：50在花莲市附近登陆，兰屿测得17级强阵风，致使降雨时间延长，各地雨量开始迅速攀升。由于台风受地形影响，受台风引来的旺盛西南气流雨带集中于屏东及高雄地区，于短时间内在山区及平地下起特大暴雨，加上当日适逢大潮，致使屏东及高雄沿海地区海水倒灌。

2009年8月8日，莫拉克台风中心于11：30因地形破坏影响减弱为轻度台风，14：00于桃园附近出海。因中央山脉地形影响，降雨大量且快速集中于南部及东南部，从南投、嘉义以南一直到台东都陆续有灾情传出，而雨势仍然持续。屏东三地门雨量更打破1996年“贺伯”台风单日降雨量纪录，总雨量突破2000mm。屏东各乡镇陆续传出居民受困灾情。

2009年8月9日云带逐渐扩大，降雨区逐渐由屏东、高雄一带转至台南、嘉义及云林等地。但南部仍继续遭西南气流肆虐，高雄县甲仙乡小林村全村甚至因此遭泥石流完全掩埋。且台风外围环流雨带持续往北移动，致使台湾中部也降下暴雨。

2009年8月10日，台湾当局中央气象局于5：30解除陆上及海上台风警报，不过仍持续发布暴雨特报，受西南气流影响，苗栗以南地区有局部性暴雨或大暴雨，尤其山区有特大暴雨发生，其他地区仍然有局部性大雨或暴雨。

1.2雨量记录

2009年8月8日至9日，台湾受莫拉克台风影响，嘉义及高屏山区自动雨量站8日单日累计雨量破1000mm，气象站中台南8月8日雨量523.5mm及玉山8月9日709.2mm，均创下该站单日降雨的最大纪录；阿里山站在8日降下1161.5mm，9日更降下1165.5mm，创台湾所有气象站中单日最大雨量纪录。台风最大时雨量纪录落在屏东县万峦乡，每小时135mm。两天累积雨量最高在三地门乡，共2500多mm，高居全台第一。

1.3灾情损失

因当局相关部门对莫拉克事件的预测、救援及紧急善后处理“做得太少太慢”，使“88水灾”给台湾民众造成了重大损失：全台湾总死亡人数推测超过500人。尤其是高雄县小林村受灾死亡情况最为严重，全村有169户、398人遭到泥石流活埋。水灾造成全台约159万户停电，85万多户停水，9.7万多户固定电话中断；学校受损1273所；铁路、公路、桥梁、民房和农村基础设施等大量被冲毁；农牧业受灾特别严重，农作物损毁面积72375ha，绝收面积19332ha，死亡生猪140923头，死亡鸡鸭7385千只，养殖鱼面冲毁面积达6925ha，农牧渔业损失高达140多亿新台币。这次“88水灾”之所以如此严重，一方面在于雨量不断的刷新纪录，一方面是台湾当局的防灾应变中心慢了一步，也轻忽了严重性，当然台湾地方的防灾措施也有很严重的疏失。

2 我国防汛抗洪面临的严峻形势

我们大陆的情况与台湾一样，也是洪涝灾害频发地区。近几十年，随着全球气候逐渐变暖，极端天气事件明显增加，洪水灾害进一步加重。从世界自然灾害发生的历史来看，洪水灾害始终是现在和未来人类面临自然灾害的主要部分，仅在1991～1995 年的 5 年中，世界水灾造成的直接经济损失就超过 2000亿美元，约占所有自然灾害造成损失的一半。由于特殊的自然条件和现实因素，我国是世界受洪水威胁最严重的国家之一。以长江为例，上世纪就发生了1931年、1954年和1998年三次大洪水，给长江流域造成巨大灾害。在21世纪的前30年至40年间，我国防洪减灾事务面临的是空前严峻的挑战，首先是在可预见的时间内，人类对灾害气象过程的可测与可控工作任重道远；其次是我国人口压力愈来愈大，由此将产生综合连锁效应；第三是社会经济规模也将进一步扩大，防范范围也随之加大；第四是经济与生活水平提高，对安全的期望值随之攀高；第五是社会在有限时期内可用于防洪事务的社会资源是有限的；第六是防洪事务必须要最有效地满足和服从国家发展大局与总体进程。

台湾“88水灾”和我国大陆防洪减灾面临的严峻形势都充分说明：“治国必先治水”。对于防洪事务这一集政治经济、社会事务、自然科学、工程技术为一体的巨型历史工程，我们必须要有足够清醒的认识，才能从我国未来的具体国情出发，立足于世界科学技术的制高点，挖掘知识经济的时代潜力，逐步稳固地建成有效的、综合、多维的防洪减灾体系。

3 加强防洪减灾体系建设，有效应对特大洪涝灾害

台湾“88水灾”和我国大陆频频发生的各类洪涝灾害告诉我们，要有效应对洪涝灾害，最大限度地减轻灾害损失，保障人民生命财产安全，必需要求我们积极践行可持续发展治水思路，切实加强防洪减灾体系建设，构建科学合理的防洪减灾体系。要紧紧围绕以人为本这个核心，因地制宜地研究制定对策和措施，在思想观念、管理体制、运行机制、科学技术等方面不断创新，建立符合防洪减灾科学发展要求的组织管理体系、社会保障体系、水利工程体系、政策法规体系和技术支撑体系，通过强化洪水管理和实施全面抗灾，确保防洪安全和供水安全，以水资源的可持续利用支撑经济社会的可持续发展。

3.1强化应急管理，确保人民群众生命财产安全。台湾“88水灾”造成巨大损失，重要原因就是当局的应急管理慢了一步。为此，我们要认真总结防汛抗洪应急管理的经验教训，强化应急管理体制机制建设，通过全方位推进应急管理体制机制建设，显著提高应急能力，最大程度地减少突发洪涝灾害事件造成的危害，保障人民群众生命财产安全。一是要强化责任机制建设。明确和落实行政首长负责制，将防洪减灾应急管理纳入各级领导干部的绩效考核内容。二是要建立健全洪水影响和洪涝灾害损失的评价机制。制定出台洪水影响评价管理条例，完善蓄滞洪区、洪泛区和防洪保护区内的洪水影响评价实施项目的审批、监督和管理制度。三是要完善部门协调联动机制。积极整合各方面力量和资源，充分发挥各部门职能和社会力量的作用，促进防汛抗洪整体能力的提高。四是要建立健全信息报告和通报机制。做好信息汇总和研判分析工作，提高信息报告的及时性和准确性，健全防汛抗洪指挥机构与成员单位的会商通报机制。五是要强化信息发布和舆论引导机制建设。坚持快速反应、主动引导和正面宣传为主的原则，完善管理信息发布制度，做好重特大突发洪水灾害事件的信息发布和舆论引导工作，形成良好的舆论氛围。六是要加强社会动员机制建设。加强专业化与社会化相结合的防汛抗洪应急抢险救援队伍建设，加强部队应急抢险专业队伍建设，健全保障有力的防汛抗洪物资储备体系，充分发挥社会团体、民间组织、基层组织和公民在防灾减灾、抢险救灾和恢复重建等方面的重要作用。

3.2加强“三预”建设，增强洪水灾害防范能力。台湾“88水灾”之所以损失惨重，重要原因之一就是预案、预报、预警等“三预”工作做得不好，出现明显失误。我国多年的防汛抗洪工作实践表明，预案、预报、预警等“三预”建设工作的好坏，直接关系到防汛抗洪工作的成效。因此，加强“三预”建设，显得尤其重要。笔者认为，在预案方面，我们要高度重视预案的编制工作，特别要注意抓好街道社区、乡镇及有条件的行政村和各类企事业单位等基层单位防汛抗洪预案的编制，形成“纵向到底、横向到边”的预案体系，要增强预案的可操作性和实用性；要不断加强防汛抗洪预案的动态管理，加强预案演练和评估工作，及时修订、完善预案，不断地提高针对性和可操作性；要强化预案的约束力和执行力，将预案落实情况作为责任追究的重要依据。在预报方面，要充分利用先进的科学技术，加强天气卫星、雷达等应用系统建设，加强对中短期天气、水雨情和台风暴潮的预测预报工作，特别要加强对极端灾害性天气事件的监测力度，提高灾害预报的超前性、准确性；不断优化洪水预报和调度模型，加强技术研究和科技攻关，不断提高预报精度，延长预见期。在预警方面，要大力加强预警系统和设施建设，特别是城市、中小河流、中小水库、山洪灾害易发区和人口密集区的预警体系建设，完善相关机制，做到超前及时预警，为及时转移安置群众，提供有力的支撑和保障。

3.3夯实工程基础，增强保障经济社会发展能力。完善的工程体系是防汛抗洪工作的重要基础保障，我们要加大投入建设力度，大力推进防洪抗灾工程建设。从我国的具体情况看，笔者认为，应着重从六个方面夯实工程基础。一要加大大江大河大湖治理力度，完善大江大河干流、重要支流、重要城市和重要经济区堤防巩固达标建设及河道治理，如期完成病险水库除险加固任务。二要加强中小河流治理，尽快提高中小水库和中小河流的防洪标准和抗洪能力，提高山前平原及河谷地区工矿、城镇、交通干线等基础设施的防洪能力。三要加强重点蓄滞洪区建设，尤其是加强长江、黄河、淮河、海河等流域使用频率较高、对防御流域洪水和保护重点城市作用突出的重点蓄滞洪区建设，保证发生大洪水时蓄滞洪区能够分得进、蓄得住、退得出。四要提高山洪灾害防御能力，抓紧实施全国山洪灾害防治规划，全面开展山洪灾害防治工作。五要加强防台风能力建设，加快海堤达标建设、避风港建设和紧急避险安置区建设，加强对沿海地区民房建设的指导，提高抗御台风暴潮的能力。六要加强水资源调控和配置工程建设，提高水资源的时空调控能力。

3.4健全保障体系，提高防汛抗洪社会化水平。加强防御洪涝灾害社会管理，提高保障能力，是履行政府社会管理和公共服务职能的重要内容。一要建立健全防汛抗洪工作管理体制，明确社会各部门、各行业承担的防汛抗洪工作职责和任务，完善以行政首长负责制为核心的各项责任制，建立和完善责任追究制度。二要逐步建立洪水风险公示制度和洪水风险管理体系，加大洪水风险图的编制，强化洪水风险分析，为加强社会管理，主动预防和应对洪涝灾害创造条件。三要在规范行政手段的同时，大力推动防汛抗洪法规制度建设，尽早出台洪水影响评价管理条例，依法调整和化解防汛抗洪工作中出现的各种矛盾。四要利用广播、电视、报刊、网络等多种媒体，通过多种形式，加强对公众避险救灾知识的宣传，以提高群众的避险自救能力。五要积极推广新技术、新材料，探索新理论、新方法，加强国家和地方防汛抗洪指挥系统建设和管理，努力提高防汛抗洪科技水平，建立信息共享、数据准确、反应灵敏、传输迅捷的防汛抗洪信息平台，提高科技支撑和保障能力。六要进一步完善以公共财政为主渠道的防汛抗洪资金投入机制，逐级设立特大防汛抗洪经费，争取各级财政不断增加用于防汛抗洪的预算内资金；有条件的地区要积极开展洪水灾害保险，逐步建立符合我国国情的洪水灾害保险制度，不断增强抗灾能力。

3.5强化能力建设，提高各级防办的服务水平。在台湾“88水灾”中，台湾部队及其抢险队伍反应迟钝，行动缓慢，而美国的救援运输机因路途遥远，救援作用发挥十分有限。与此相比，我们在“5.12”汶川特大地震救灾中，我们的人民军队和救灾队伍，行动迅速，英勇善战，不怕牺牲，为抗震救灾和保护人民生命财产安全作出了巨大贡献。由此充分说明，抗灾救灾依靠外来的力量是不够的，救灾队伍没有战斗力更是不行的。因此，我们要切实加强防办能力建设。

在我国，各级防办在防汛抗洪工作中肩负着十分重要的职责，发挥着关键的作用。笔者认为，我们各级政府要按照建设一流组织机构、培养一流专业队伍、配备一流技术装备、实现一流管理水平的要求，进一步加强各级防办的能力建设。一要强化机构建设。近年来，我们有些地方在防汛机构建设方面取得了很大进展，湖南、湖北、山东等省防办陆续升格，我们要以此为契机，进一步强化防办的组织机构和工作职能，使之与所担负的防汛抗洪任务相适应。二要强化队伍建设。把重视人才、吸引人才、培养人才作为防汛抗洪能力建设的重要内容，努力造就一支政治素质高、业务能力强、应急反应快、工作作风硬的防汛抗洪专业队伍。三要强化经费管理。我们各级水利部门及防办要加强与财政部门的协调配合，严格管理防汛抗洪经费，确保资金安全。四要强化制度建设。完善防汛值班等各项工作制度，用制度规范工作，用工作健全制度，不断提高工作效率和质量。

总之，防洪减灾体系建设是一项公益性极强、科技含量极高、且与人民生命财产安全息息相关的系统性工程，要以政府为主导，集中全社会的力量，才能把这个系统工程建设好，从而最大限度地减轻洪涝灾害损失，保障人民生命财产安全。

作者简介

王继超，男，汉族，1961年出生，大学文化，现任重庆市璧山县水务局局长。

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