《中国环境报》：如何构建符合中国国情的绿色保险制度?（别涛）

环境污染责任保险尚无统一定义。根据保险法基本原理，它是基于环境污染赔偿责任的一种商业保险行为。在环境污染责任保险法律关系中，存在三方当事人，即排污单位(投保人，也是被保险人)、保险人(保险公司)和第三人。排污单位因为污染事故等原因给第三人造成损害(包括人身伤害、财产损失以及环境损害)时，依法应当承担赔偿责任。这种赔偿责任有时可能巨大，甚至排污单位可能无力承担。为了适当转移和分散这种污染赔偿责任，从而既使污染受害人能够得到补偿，也确保生产单位的经营活动能够继续进行，环境污染责任保险机制应运而生。

笔者认为，所谓环境污染责任保险，就是以排污单位发生的事故对第三者造成的损害依法应负的赔偿责任为标的的保险。在这种保险机制中，排污单位作为投保人，向保险公司预先缴纳一定数额的保险费；保险公司则根据约定收取保险费，并承担赔偿责任，即对于排污单位的事故给第三人造成的损害，直接向第三人赔偿或者支付保险金。

本文将在考察不同类型国家环境污染保险实践的基础上，结合中国情况，探讨建立中国环境污染责任保险的初步设想。

国外的环境污染责任保险制度

(一)主要发达国家的环境污染责任保险制度

1.保险的方式

(1)美国:实行强制保险的国家

在美国，环境污染责任保险又称为污染法律责任保险，是以被保险人因污染水、土地或空气，依法应承担的环境赔偿或治理责任为标的的责任保险。美国将环境污染责任保险作为工程保险的一部分，无论是承包商、分包商还是咨询设计商，如果涉及这一险种的情况下而没有投保的，都不能取得工程合同。

美国还针对有毒物质和废弃物的处理可能引起的损害责任实行强制保险。如美国1970年颁布的《清洁水法》规定，所有进入美国的船只必须投保责任保险，以保障该法规定的、由于石油污染海洋而应负担的责任。美国联邦环保局在有关危险废物贮存、处理、处置的法规中做出了强制保险的规定，要求管理者应为在这些设施的运行期间内、因危险废物的管理和操作所造成的对他人人身或者财产的损害购买保险。所有管理者都必须为突发性或事故性事件购买第三者责任保险。

(2)法国:采用自愿与强制保险结合的国家

法国采取渐进方式，以自愿保险为主、强制保险为辅。在一般情况下，由企业自主决定是否就环境污染责任投保，但法律规定必须投保的，则应依法投保。如法国是1969年《国际油污损害赔偿民事责任公约》和1971年《设立国际油污损害赔偿基金国际公约》的成员国，因此，在油污损害赔偿方面采用强制责任保险制度，并将此写入了1998年5月27日的《法国环境法》。根据规定，在法国港口注册、运输2000吨以上散装货物船舶之船主，如果无法证明他遵照上述公约规定为其船舶办理了足额保险或经济担保，不得容许其船舶从事商贸活动。

2.保险责任的适用范围

就环境保险涉及的事故而言，美国环境保险承保的风险范围经历了由小到大的演变过程。1966年以前，主要承保事故型公众责任保险承保，其后开始承保因为持续或渐进性的污染所引起的环境责任。

而就环境保险涉及的物质而言，主要适用于“危险物质”。它不仅包括经过鉴别具有危险特性的固体废物、液态废物以及《清洁空气法》列举的危险空气污染物，还包括任何有毒污染物和高度危险化学物质。美国1965年通过的《固体废物处置法》(后于1976被《资源保护和回收法》修改)第3004节，以及美国环保局颁布的关于固体废物的联邦条例，均以“危险废物处理、贮存和处置设施的所有者和经营者标准”为题，对“危险废物”的污染责任保险做了相关规定。它适用于两种基本情形:(1)危险废物处理、贮存或者处置设施的所有者和经营者，应当为这些设施运行期间之内和关闭过程之中，可能对他人造成的人身伤害或者财产损害，提供保险或者其他类似财务保障。(2)危险废物处理、贮存或者处置设施的所有者和经营者，必须就这些设施关闭之后30年内的监测与维护等费用提供保险或者其他类似财务保障。这两种保险分别称为关闭保险和关闭后保险。保险范围既包括突发事故性事件，也包括非突发事故性事件，如渗漏和对地下水的渐进性污染。

3.环境保险的责任免除

尽管不同国家具体的规定不同，但在环境损害责任保险条款中，普通的责任免除主要包括以下情形:(1)故意违反法律法规、有关公共管理当局对保单持有人的特别规定和以环境保护为目的的服务准则；(2)由于地点和地下水流动模式的变化导致的损失；(3)由于战争或其他恐怖活动、叛乱、骚乱、普通/非法罢工造成的损失；(4)为改善危险状况而支出的费用；(5)革新/改装费用、查验是否泄露、功能缺陷或其他损失原因所支出的费用；(6)罚款和惩罚性赔款；(7)由于自然因素等不可抗力原因造成的损失。

4.环境责任保险的赔偿范围

一般而言，责任保险人依照保险单约定给付的赔偿限额，主要有4种形式:保险期间的累积最高赔偿限额、每次事故赔偿限额、每次事故每人赔偿限额、被保险人的自负额。在保险公司因为环境污染损害不断扩大而面临巨额赔偿压力时，除采取限制保险责任范围措施之外，还会确定相应的保险赔偿范围，以降低自己的风险。国外关于环境责任保险一般采用有限赔偿制，即在保险金额范围内予以赔付，不可能赔偿加害人致人损害的全部赔偿责任。

5.保险费率

环境污染责任保险的特殊之处在于赔偿责任大，对保险的技术要求高，而被保险人状况千差万别，因此，保险人要对每一承保标的进行实地调查和评估，单独确定保险费率以降低风险，每一份保险合同的内容均具有特定性。

6.索赔时效

与普通的人身保险和财产保险相比，环境责任险的保险利益具有不确定性。保险人往往在保单中确定一个特别的时间。例如，在美国，为限制其责任，保险人往往在环境污染责任保险单中使用“日落条款”。所谓日落条款，是指保险合同双方约定自保险单失效之日起最长30年的期间为被保险人向保险人通知索赔的最长期限的条款。换言之，在此期限内，对保险单有效期内发生的被保险人环境损害赔偿事件，保险人承担保险责任；而超过这一期限向被保险人请求赔偿的，保险人不再向被保险人承担保险责任。

7.保险机构

环境污染责任保险的承保机构主要有3种模式:一是美国式的专门保险机构。如1988年，美国成立了一个专业承保环境污染风险的保险集团——环境保护保险公司，承保被保险人渐发、突发、意外的污染事故及第三者责任，并于同年7月开出了第一张责任限额为100万美元的污染责任保险单。法国于1977年由外国保险公司和本国保险公司组成污染再保险联营，针对有毒有害物质制定了污染特别保险单；二是意大利式的联保集团，即其1990年成立由76家保险公司组成的联合承保集团；三是英国式的非特殊承保机构，其环境侵权责任保险由现有的财产保险公司自愿承保。

(二)国外环境责任保险的主要特点

1.强制保险方式是发展趋势

如前所述，国际上环境污染责任保险有不同方式。随着环境污染事故的频繁发生，一方面，污染责任者往往无力承担损害后果，另一方面，受害者的权益得不到充分的保护。为了尽量减少污染者的负担、充分保护受害者的权益，许多国家有加强强制性责任保险的趋势。印度和德国就是这种趋势的代表。

2.保险范围逐渐扩大

随着社会、科技和法律等诸多因素对环境责任及其后果所产生的影响，有限的环境污染责任保险不能满足企业转嫁风险的需求。因此，保险范围逐渐在扩大。如法国承保范围由偶然性、突发性的环境损害事故扩展到因单独、反复性或继续性事故所引起的环境损害。如美国，对于被保险人的故意行为是否属于保险单约定之责任免除，依照美国的保险司法实务，适用从严解释的原则，故意行为是否成为责任免除的抗辩事由，实际上取决于被保险人是否有致人损害的意图或故意。对责任免除的严格解释，实际上也是在放宽环境污染责任保险的范围。

3.保险费率的个性化和赔付限额制

因被保险人状况千差万别，保险人要对每一承保标的进行实地调查和评估，单独确定保险费率以降低风险。同时，保险人为了自己的利益，总是设定一定的保险金额，以限定自己的最高赔偿责任。而在法定强制保险中，也往往有赔付限额的规定。

4.保险索赔时效的长期化

与普通的人身保险和财产保险相比，环境责任险的保险利益具有不确定性。因此，环境污染责任保险的索赔时效比一般责任保险的索赔时效要长。

5.保险范围集中在重大环境风险

无论是美国、德国等发达国家，还是印度等发展中国家，环境污染责任保险的适用范围大多是特定的，即主要集中在环境污染风险特别重大的领域。如印度明确规定环境保险适用于风险重大的危险化学物质；德国规定适用于列举的特殊设施；美国主要适用于危险物质和危险废物。

6.保险机构的专门化和政府环保部门的支持

从目前西方各国环境责任保险制度的实际运行来看，环境责任保险承担的赔付金额过大，承保的范围又过窄，加上发展历史较短、经营管理方式远未成熟，经营此类保险的风险大大高于其他商业保险，需要政府的扶持。如环境污染责任保险发展到上世纪70年代末期，美国仅有两家保险公司继续承保环境责任保险。为环境责任保险的稳步发展，环境污染责任保险需要保险机构的专门化和政府及其环保部门的支持。

建立和完善中国环境污染责任保险制度

近年来，国务院和有关部门先后明确提出要开展环境污染责任保险制度。2006年发布的《国务院关于保险业改革发展的若干意见》指出:“充分发挥保险在防损减灾和灾害事故处置中的重要作用，将保险纳入灾害事故防范救助体系。采取市场运作、政策引导、政府推动、立法强制等方式，发展……环境污染责任等保险业务。”国务院2007年印发的《节能减排综合性工作方案》也要求“研究建立环境污染责任保险制度”。特别值得一提的是，原国家环保总局和中国保监会于2007年联合发布了《关于环境污染责任保险工作的指导意见》，明确了开展环境污染责任保险工作的指导原则、目标和基本措施。

为了加快环境污染责任保险制度的建立，借鉴国外成熟的经验和国内部分行业和地区的试点进展，有必要从以下方面开展工作:

1.保险方式:强制保险与自愿保险结合的模式

强制保险是发展趋势，而且强制责任保险和自愿责任保险相比，存在显著优势。但在我国，企业环境污染责任保险意识还很薄弱，不少中小企业经济效益一般，因此，在现行法律框架下还不具备全面实行强制保险的基础，应由政府给予积极引导，鼓励企业自愿购买环境污染责任保险。根据我国的国情和社会经济的发展，在起步阶段，可以对存在重大环境风险的行业和企业，通过现行试点，逐步推行强制责任保险。同时，积极推动相关领域的立法工作，依法推行强制责任保险。

《关于环境污染责任保险工作的指导意见》还明确规定，具备条件的环保部门可以根据国家的要求或地方的规定，把部分行业或企业是否投保与项目环境影响评价、“三同时”等制度结合起来。将环境保险与环评审批、环保验收紧密结合，将使环境保险获得间接强制的实际效力。

2.强制保险的适用对象:主要涉及危险物质和环境敏感区域

在推行环境污染责任保险的过程中，其具体对象可以先期重点选择环境危害大、最易发生污染事故和损失容易确定的行业、企业和地区，率先开展环境污染责任保险工作，然后逐步扩大。根据我国环境污染的实际状况及其原因，在初期阶段可以选择以下一种或者多种对象:使用危险物质作为生产原料的企业；排放有毒污染物或者其他危险废物的企业；位于环境敏感区的排污企业；危险废物集中处置场所的经营管理单位；生产具有剧毒特性的危险化学品(如砒霜)的企业；民用核设施的经营单位。

《关于环境污染责任保险工作的指导意见》规定，各地可以根据本地区环境状况和企业特点，以生产、经营、储存、运输、使用危险化学品企业，易发生污染事故的石油化工企业、危险废物处置企业等为对象开展试点，尤其是对近年来发生重大污染事故的企业、行业，具体范围由环保部门商保险监管部门提出；在此基础上，国家和省环保部门制定开展环境污染责任保险的企业投保目录，并适时调整。保险公司要开发相应产品，合理确定责任范围，分类厘定费率，提高环境污染责任保险制度实施的针对性和有效性。

3.保险责任范围:突发性污染责任与渐进性污染责任相结合

在确定环境污染责任保险范围时，应综合考虑受害者、保险人、被保险人的利益，通过环境污染责任保险的实施，真正达到“分担风险、保护受害者、维护社会和国家利益”的目的。如果范围过窄，对投保企业的环境风险转移得太少，赔付率低，企业就没有积极性投保环境污染责任保险。从国外的实践看，虽然保险责任范围有扩大趋势，但这种趋势不可能最终取消保险责任的限制。我国环境责任保险仍处于起步阶段，保险责任的范围不宜过宽。

在起步阶段，对突发性和持续性的污染事故提供保险，这不仅符合国际保险业的发展趋势，也适应污染事故发生的现状。我国目前都只把突发性污染事故造成的民事赔偿责任作为保险标的，这是因为突发性环境风险一旦发生，受害人容易发现，损害容易认定。本着先易后难的原则，应当先行发展对于突发性环境风险的保险。但在实践中，因污染而造成民事赔偿的不仅仅限于突发性污染事故，还有逐渐性污染事故，污染物累积到一定程度，同样会对第三人造成人身或财产损害，且后者出现的频率和损失额要比前者大得多。因此，对持续性的环境污染事故给予保险也是客观需要。

4.责任免除

在确定环境保险责任免除的范围时，国外通用的做法应借鉴，同时还应根据我国的国情，结合我国的现行法律确定责任免除的范围。

根据责任保险理论，责任保险最显著的功能在于填补损害功能，即填补被保险人的财产和利益所受到的直接损失与被保险人因为承担赔偿责任而受到的消极损失。但不是被保险人一切环境责任后果都应由保险人承担。根据现行环境法律，主要有3种免责情形:不可抗力、第三者责任、受害人自身责任。

5.保险赔付范围

从理论上讲，只要是保险责任范围之内的损害赔偿都是赔付的范围，即作为环境污染责任者，依法应对受害者承担环境污染损害赔偿责任，如果污染行为者对该环境责任购买了保险，则应由保险公司承担损害赔偿责任。但是，如何确定环境污染损害的范围？这是实践中比较棘手的问题之一。

(1)环境污染损害的界定

环境污染损害，是环境污染行为给受害者造成的人身伤害、死亡以及财产损失等后果。关于环境污染损害的规定，中国已经批准的两个国际环境条约的规定值得特别注意:

第一是《修正1969年国际油污损害民事责任公约的1992年议定书》。其中规定，“污染损害”系指:(a　)油类从船上溢出或排放引起的污染在该船之外造成的灭失或损害，不论此种溢出或排放发生于何处；但是，对环境损害(不包括此种损害的利润损失)的赔偿，应限于已实际采取或将要采取的合理恢复措施的费用；(b　)预防措施的费用及预防措施造成的进一步灭失或损害。

第二是《控制危险废物和其他废物越境转移巴塞尔公约的责任和赔偿议定书(1992年)》。其中规定，危险废物引起的环境污染造成的“损害”是指:(ⅰ)生命丧失或人身伤害；(ⅱ)财产丧失或损坏，但根据本议定书应对损害负责者所持有的财产的丧失或损坏不在此列；(ⅲ)直接产生于通过以任何方式使用环境而获取的经济利益的收入因环境遭到破坏而告丧失，同时计及可节省的资金和所涉费用；(ⅳ)为恢复被破坏的环境而采取的措施所涉费用，但只限于已实际采取或拟采取的措施所涉及的费用。其中，“恢复措施”是指任何旨在评估、恢复或复原遭受损害或被毁坏的环境构成部分的合理措施。国内法律可指明何人有权采取此类措施；(ⅴ)预防措施所涉费用，包括此种措施本身所造成的任何损失或损害，只要此种损害系由受“公约”管制的危险废物和其他废物在越境转移及处置中因其危险特性而引起或造成。其中，“预防措施”是指任何人为应付某一事件而采取的、旨在防止、尽量减少或缓解损失或损害或进行环境清理的任何合理措施。

(2)环境污染财产损失的范围

在环境污染损害赔偿范围的确定上，通常遵循两个原则，一是对财产损失全部赔偿的原则；二是对人身伤害只赔偿所引起的财产损失的原则。对财产损失全部赔偿，是指赔偿范围的大小要以行为人的污染行为所造成的财产损失大小为依据，全部予以赔偿；对人身伤害只赔偿因伤害而产生的财产损失。

关于环境污染引起的“财产损失”，国家最高司法机关最近发布的有关司法解释做了明确规定，可资参考。最高人民法院2006年公布的《关于审理环境污染刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第4条规定，本解释所称“公私财产损失”，包括:污染环境行为直接造成的财产损毁；污染环境行为直接造成的减少的实际价值；为防止污染扩大而采取的必要的、合理的措施而发生的费用；为消除污染而采取的必要的、合理的措施而发生的费用。最高人民检察院2006年公布的《关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》规定:“直接经济损失”，是指与行为有直接因果关系而造成的财产损毁、减少的实际价值；“间接经济损失”，是指由直接经济损失引起和牵连的其他损失，包括失去的在正常情况下可以获得的利益和为恢复正常的管理活动或者挽回所造成的损失所支付的各种开支、费用等。

(3)保险赔付限额

一般而言，责任保险人依照保险单约定而应当给付的赔偿限额，主要有4种形式:保险期间的累计最高赔偿限额、每次事故赔偿限额、每次事故每人赔偿限额和被保险人的自负额。即保险赔偿只是损害赔偿制度的补充，赔付金额最多不得超过保险金额。所以保险金额的设置很重要。

总之，环境责任保险的赔付不能够取代环境污染损害的赔偿，在保险人承担保险赔付限额之外，加害人仍然需要承担不足部分的赔偿责任。

6.保险费率

保险费率是指单位保险金额应交付的保险费。环境责任保险应本着“高风险、高保费，高赔付；低风险，低保费，低赔付”的原则。在具体厘定保险费率时应考虑被保险人的风险程度和最大赔付金额。

在环境污染责任保险中，保险费率的确定是最困难的，这不仅是因为保险费率的确定需要大量的环境污染侵权事实作为基础，而且还因为要准确地确定每个企业污染风险的等级非常困难。针对我国目前的情况，对重点污染区域、一般污染区域、轻度污染区域的排污企业实行差别费率，并且对每个区域的排污企业的排污程度不同实行可浮动的保险费率。这样不仅可以照顾到不同污染区域不同污染程度企业的公平，同时还有利于促使企业不断的提高技术水平，减少污染物的排放，防范事故风险，避免事故的发生。我国目前的环境污染责任保险费率较高。污染责任保险费率是按行业划分的，最高为2％，较其他险种只有千分之几的费率相比，要高出好几倍。如此高的费率，赔付率又低，势必会影响企业投保的积极性。

7.保险索赔时效

环境污染事故发生后，其后果具有潜伏性、累积性等特点，其所引起的损害一般要在几年或几十年后才会暴发。这一不确定性往往使保险人对被保险人发生在保险单有效期内的污染而造成的损害无法把握其未来的赔偿责任。为平衡保险人和被保险人的利益，促进环境污染责任保险的健康发展，可以借鉴美国的做法，规定环境污染责任保险索赔时效最长为30年。但对于一些后果明显并确定的，保险索赔时效可规定为3年，自危害后果发生之日起计算。如果索赔时效太短，部分受害人的权利保护就难以实现。

8.承保机构

由于我国幅员广阔、环保水准又参差不齐，环境责任保险的理论研究和实务经验都很欠缺，如果由一家或几家保险公司单独承保不现实，建议根据保险事故的不同，选择不同的保险机构。如对于突发性的环境事故，可采取英国的方式由现有的财产保险公司承保；而对于持续性的环境事故，可借鉴美国的方式组建专门的政策性保险机构开展相应的业务，或者由环境保护部与中国保监会协商，选取和推动有实力的保险公司进行联保。

9.发展环境保险和保险中介，有效监管环境风险

环境污染责任风险的广泛性，不仅要求增强企业的环境风险管理和环保部门的环境行政监管，还要求充分发挥保险公司和保险中介机构在防范企业环境风险方面的特殊作用。根据我国《保险法》第36条的规定，投保人应当遵守国家有关消防、安全、生产操作、劳动保护等方面的规定，维护保险标的的安全；保险人可以对保险标的的安全状况进行检查，及时向投保人提出消除不安全因素和隐患的书面建议；保险人为维护保险标的的安全，经被保险人同意，可以采取安全预防措施；投保人未履行其应尽的安全责任的，保险人有权要求增加保险费或者解除合同。

据此，保险公司要指导投保企业开展环境事故预防管理，提高企业环境事故预防能力。承保后，要主动定期对投保企业环境事故预防工作进行检查，及时指出隐患与不足，并提出书面整改意见，督促投保企业加强事故预防能力建设，并将有关情况报送当地环保部门。

10.政府推动

环境污染责任保险刚刚开始，环境责任保险经营风险大大高于其他商业保险，因此，其发展需要各级政府的扶持和一些措施的保障。例如:地方政府、人大、政协以及相关部门完善相关地方法规，将环境污染责任保险制度作为强化高环境风险企业环境管理的手段，并纳入当地突发事件应急工作体系。财税部门给予保险企业优惠的税收政策，壮大保险基金，鼓励和引导保险公司参与环境责任保险。各级环保部门严格执法，督促企业认真履行环境污染事故预防和事故处理等职责；开展高污染、高环境风险企业和工艺设施的调查，充分评估其环境风险和影响，制定环境污染事故损失核算标准和相应核算指南。各级保险监管部门加强对保险公司实施环境污染责任保险的指导、监督和管理，建立环境污染事故勘察、定损与责任认定机制，规范理赔程序，督促保险公司加强对投保企业的污染事故预防能力的审查。

(作者单位:环境保护部法规司)

要点提示

环境污染责任保险制度主要起源于工业化国家。迄今为止，主要发达国家的环境污染责任保险制度已经进入较为成熟阶段，并成为其通过社会化途径解决环境损害赔偿责任问题的主要方式之一。环境污染责任保险问题已经不再仅仅是个理论问题，而是我国环境法制建设所面临的一个实际问题，需要国家提供立法支持。

编辑心得

为了改变政府为污染买单的现状，同时提高企业对环境污染事件的防范意识，我国政府有必要借鉴国外经验，建立并实施环境污染责任保险制度，通过完善环境保护法律机制，明确责任，将风险与利益挂钩，实现环境污染赔付责任的法规化。