(内蒙古财经学院财政税务系劳动与社会保障教研室，内蒙古 呼和浩特 010051)
摘 要：我国现行的失业保险制度虽然对基本生活需要和促进失业者再就业两大功能予以肯定，但在实际操作中往往只注重前者而忽略了后者。为此，本文提出了强化失业保险制度就业功能的对策和建议。
关键词：失业保险；就业；保障
中图分类号：F840.61 文献标识码：A 文章编号：1007—6921(2007)08—0034—02
失业保险是国家以立法的形式集中建立的保障资金，是对收入中断的失业者在一定时期内提供基本生活保障的一种社会保险制度。其核心内容是通过集中建立失业保险资金，分散失业风险，一方面使暂时处于失业状态的劳动者得到最基本的生活保障，另一方面通过就业培训，使失业者尽快就业。失业保险制度作为对失业者提供基本生活保障和促进就业的一种社会保险制度，已引起世界上实行失业保险制度各个国家的重视。虽然我国在1999年制定的《失业保险条例》中也明确规定了“为了保障失业人员基本生活，促进其再就业，制定本条例。”和“领取失业保险金期间可以享受职业培训、职业介绍等补贴”。但在实际执行过程中把精力更多地放在保障失业者基本生活需要上，而忽略了失业保险制度抑制失业和促进就业的功能。
1 扩大失业保险的覆盖面，充分发挥失业保险的共济性
一般来说，失业保险制度覆盖的范围越广，互济性就越强，保险就越有安全性，即失业保险贯彻“大数法则”，“聚大家之力量，分担个人之损失”，“我为人人，人人为我”。基于此，全国各地失业保险制度应继续扩大覆盖面，使失业保险的覆盖范围跟上城镇就业面的扩大。目前，城镇就业割据发生了重大变化，非公有制已经成为吸纳就业的主渠道，多种就业形式迅速发展，失业保险也要根据这一发展形势，主动扩大保障范围，按照发展非公有制经济、多种就业形式和逐步统一城乡劳动力市场的要求，把工作重点转移到这些领域和行业上来，把更多的劳动者纳入失业保障的体系中。这样，一方面充分体现了失业保险制度的公平性，另一方面也强化了失业保险基金的抗风险能力，有利于进一步强化失业保险制度促进就业功能的发挥。
2 从增强失业人员就业能力入手，规范基金征缴和使用管理
要想把失业保险制度作为一种切实解决失业人员再就业问题的措施，其中资金的落实是一个难题，为此，应从失业保险基金的筹集、使用等方面对失业保险制度促进就业做出合理安排，确保失业保险基金中用于促进就业的资金。首先要规范失业保险费的缴费基数，加强稽核，做到应收尽收，同时加大欠费回收力度，保证失业保险制度规定的各项促进就业的支出能够及时到位；其次要适当提高失业保险金水平，失业保险制度是对曾经就业而暂时处于失业状态的人员提供基本生活保障，这样既确保了失业人员在短期内基本生活需要，同时也为失业人员寻找“合适”工作提供了必要的支持，因此适当提高失业保险金的给付水平也是有利于促进就业的，但目前我国大部分地区的失业保险金水平偏低，没有起到保障基本生活的作用，因此，应及时调整失业保险金水平；再次要硬性规定失业保险基金中用于促进就业方面的资金比例或人均促进就业资金额，改善现阶段由于失业保险基金使用的随意性造成促进就业功能弱化的不良后果；最后要增强失业保险基金的调剂能力，提高失业保险基金的使用效率，尽量避免一些地方失业保险基金短缺造成失业人员的基本生活保障和促进就业资金无法落实，而另一些地区失业保险金大量结余，最大限度地发挥失业保险基金促进就业的功能。
3 加强对失业人员的管理
了解失业保险制度是针对失业人员而建立的一种社会保险制度，其帮助的对象是失业人员，因此，要想充分发挥失业保险制度促进就业的作用，加强对失业人员的管理是至关重要的，主要包括以下几个方面：一是失业人员自然情况，如年龄、文化程度、技能，根据其自然条件来判定其实现就业的可能性的大小，从而对那些再就业困难群体采取特殊的扶助政策，使其尽快实现再就业；二是摸清失业人员失业的原因，是企业破产、被辞退还是自愿失业等来确定该失业者是否属于失业保险制度保护的范畴，使失业保险基金不致流失，提高失业保险基金的使用效率，更好地发挥其保障基本生活和促进就业的作用；三是掌握失业人员失业时间的长短，这有利于明确失业保险金的合理给付期，即通过计算失业人员平均失业时间并适当参照缴费年限的基础上，确定一个合理失业保险金给付期的上限，当失业时间超过给付期限而未实现再就业的失业人员应采取职业培训等提高失业人员就业能力的有效措施；四是了解失业人员目前所处状态，已就业、在积极寻找工作还是消极等待，切实解决失业人员的实际问题。实时监控失业人员所处状态，一方面要做到应保尽保，即提高失业保险享受率，同时也可以控制失业保险金不必要的流失，即严肃失业保险领取资格，对那些没有再就业愿望或隐性就业人员停止发放失业保险金和其他各项促进就业的服务，另一方面也有利于职业指导工作的开展，最终达到促进就业的目的。因此，加强街道、社区建设和实现信息传输网络化，为企业和失业人员提供切实有效的帮助，已成为当前完善失业保险制度的一大重要任务。
4 突出失业保险制度的就业导向
失业保险制度是通过提供现金援助，为失业者赢得求职的缓冲，有时间寻找“适合”自己的工作重新就业。目前我国失业主要是由经济结构的调整而引起的，这种结构性失业将长期存在，而解决的关键不是简单地发放失业保险金而是通过失业保险基金的使用来促进再就业。突出“就业导向”，正是通过调整失业保险金的使用，提高失业者再就业能力和积极性。具体方法有：要保持失业保险待遇水平与经济增长相适应，不宜过低，更不宜过高，以避免出现西方福利国家中的“失业陷阱”；调整失业保险基金支出结构，加大就业指导、技能培训等促进就业方面的投入，为实现就业保障型的社会保险制度提供资金上的保证；根据相关产业政策的需要对企业进行就业补贴和培训补贴，帮助其改善就业环境，内部转岗培训，内部消化过剩人员，减少解雇员工情况的发生，达到既减轻失业保险负担，又促进就业的目的；拉大失业保险待遇，使失业保险待遇与领取时间挂钩，随着领取时间的推移，失业保险金逐渐降低；对于提前就业的失业者进行补助，激励失业者努力寻找就业机会；灵活发放失业保险金，对于有可行创业计划的失业者考虑一次性发放多月的失业保险金作为其创业的资金，并监督其使用；引导性地对失业人员进行再就业培训，鼓励参与社区就业服务；帮助失业者树立正确的择业观，引导失业人员树立符合市场就业模式需求的就业价值观念，认识到“学习——就业——再学习——再就业”模式的重要性。这些结构性调整有助于将被动的失业生活保障转变为主动的促进再就业政策，以适应我国就业结构的变化。
5 优化现有的各项传统就业服务活动
优化各项就业服务活动，如职业介绍、就业指导、职业培训，必须从根本上改变目前存在的管理混乱和过于商业化的问题，只有做到这一点，才能赢得信誉。不过优化服务并不意味着政府揽过来直接承办。就业服务活动，政府也没有能力完全满足这方面的大量要求。优化服务要体现在加强管理、减少市场失灵，切实提高这些服务的质量和效率，使促进就业功能得到改善，使失业者、企业、政府等各方面的主体对现有就业服务达到基本满意的程度。具体途径可以借鉴福利国家政策的成功经验，政府与非营利性机构合作、分工负责，政府提供政策支持和适当的经济扶持，采用委托式、合同式等多种办法，由各类非政府机构和社区提供职业介绍、职业培训等就业服务。目前相当多数的职业介绍和职业培训工作是由各种事业单位甚至私人部门提供，这有利于动员社会力量，补充政府能力不足问题，应该继续坚持这一方向。
6 完善就业信息公开发布制度
建立就业信息和劳动力市场变化的动态跟踪系统，并提供失业保险及相关的政策指导、法律咨询等综合信息服务。同时这些动态信息必须要对全社会公开发布，首先统筹地区实现就业信息和劳动力市场信息的网络化，使失业者和其他需要信息的人能够方便地公开查寻、自由使用，然后逐步地在统筹地区之间建立信息沟通和流通的经常性渠道。这项服务应是纯粹的公共事务，是政府的基本职责，应该本着透明、公开的原则，由社会保险管理部门提供。
7 理顺地方失业保险机构的责任范围
地方失业保险机构包括劳动和社会保障部门下设的失业保险处、失业保险管理中心、区失业保险中心、街道社会保障科和社区社会保障服务站，其中失业保险处主要负责各项具体政策的制定、宣传、指导和监督工作，而失业保险管理中心是具体经办失业保险基金的发放以及接受失业人员的工作，但就目前我国各地的具体情况而言，各地失业保险处和失业保险管理中心采取的合署办公的形式，也就是说是自己制定政策、自己执行、自己监督检查，这样就容易造成失业保险机构“寻租”的行为，因此，应将失业保险处和失业保险管理中心分开，实行政策管理集中、具体业务分散的管理方法。
8 建立和规范失业保险制度促进就业功能的评估制度
在完善以上各个方面的基础上，要做好失业保险制度实施效果、保障水平和失业状况的统计，尽快建立有关失业保险以及相关方面的统计标准，采取实际工作者、学术界、客户和媒体多方共同参与的评价方式，定期对失业保险制度的运行状况和实施效果进行评估，以便于进一步完善失业保险制度，切实解决失业人员的实际问题。
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