论经济市场化中的环境管理（吴忠培）

摘 要:为探寻市场化改革条件下的环境保护机制和环境保护手段，分析了我国市场化经济体制改革进程中的环境经济问题及其产业的经济根源:市场失灵和政府失灵，并根据解决环境问题两种基本经济手段――科斯手段和庇古手段的要求，提出了解决我国经济市场化中的环境问题的具体对策。针对市场化改革中出现的环境管理体制不灵活、企业行为市场化、企业环保部门作用弱化、市场机制滞后性等环境管理新问题，提出了深化市场取向改革，实行环境管理市场化的基本对策和利用环境经济手段，实行治污集约化等具体措施。

关键词:经济市场化;环境;管理体制

我国经济在80年代以来的持续增长和经济体制在90年代以来市场化改革程度的不断加深，使中国工业化和城市化进程进入了一个快速发展的时期。由此也导致了对自然资源的开发强度日益加大，污染物排放量急剧增长，环境压力不断增加，资源、环境与经济发展的关系变得严峻起来，传统的环境管理体制在市场经济面前显得僵化、无效。因此，如何通过深化经济本制改革;建立符合市场经济体制特点的环境机制和环境管理体制，采用市场化的环境经济手段来正确处理经济发展与资源、环境开发、利用和保护之间的关系，成为摆在环境经济理论和实际工作者面前的紧迫任务。本文即是这方面的一个初步探索。通过应用环境经济学有关原理，结合我国经济市场化改革中环境问题和环境管理体制的变化，本文初步分析了我国环境管理体制面向市场所遇到的挑哉，剖析了市场经济下的环境与发展关系，对我国环境管理体制的市场化改革作出了较为具体的描绘，以图提供探寻市场化改革条件下的环境保护机制和环境保护手段的理论素材。

1、 市场机制下经济发展和环境关系的一般理论

要揭示市场机制下环境经济问题的产生及其根源，首先必须了解现代市场经济体制的真正内涵，以便于进一步考察市场机制中的环发关系。

1．1现代市场经济的基本规定性

市场经济的发展经历了古典和现代两个阶段。古典市场经济中政府采取的是自由放任的政策，政府不干预经济活动。现代市场经济中政府对经济实行必要的宏观调控和行政干预，而且政府调节已成为现代市场经济的必要组成部分。我国经济体制改革确定的目标模式是建立社会主义市场经济体制，是在发挥市场配置资源的基础性作用条件下，实行政府对经济进行宏观调控的现代市场经济。其特点是:首先承认个人和企业等市场主体的独立性，他们自主地作出经济决策，独立地承担决策的经济风险。其次，建立起具有竞争性的市场体系，由市场形成价格，保证各种商品和生产要素的自由流动，由市场对资源配置起基础的作用。第三，建立有效的宏观经济控制机制，对市场实行导向和监控，弥补市场经济本身的弱点和缺陷。第四，必须有完备的经济法规保证经济运行的法制化。第五，要遵守国际经济交流中通行的规则和惯例。作为现代市场经济，其最大的特点就是市场与政府都是经济运行中不可缺少的和相互补充的组成部分。

1．2 市场经济条件下的经济发展与环境关系

国际上对于经济增长与资源、环境关系的认识，在本世纪60年代末至70年代初，以"盲目悲观论＂为代表。在1972年由"罗马俱乐部"委托美国经济学家麦多斯提出的《增长的极限》报告中，作者通过对经济发展过程中人口、农业、自然资源、工业生产和环境污染五个因素的分析，提出了"零增长"的观点。而70年代中期"盲目乐观论"又表现得极其活跃，持该观点的学者们则认为，经济发展本身就可以解决环境问题，因此人们无需对保护环境、限制增长作过多考虑。实际上，两种观点既显示一定程度的有理的同时也反映其偏颇。前者虽然指出了经济发展对环境的消极影响和负面作用，对我们正确认识环境与发展的关系起着预警作用。但是，它却未全面考虑经济发展对环境的影响，甚至完全忽视了经济发展对于治理环境问题的积极作用，以及在经济发展过程中逐步改善环境的可能性，因而得出了只有靠限制经济发展才能保护环境的片面结论。而后者虽则认识到发展经济与保护环境的一致性，但是却完全否定了经济发展对于环境的消极影响，无视发达国家工业化过程中只顾发展经济、忽视保护环境，酿成严重社会公害的历史教训，因而这种观点也同样是片面的。

其实，经济发展与环境之间存在着辩证关系，环境是经济发展的基础性条件，对经济发展起着一定的限制或促进作用，而经济发展对环境的变化起着主导作用，其中包括积极的作用和消极的影响。具体说来，在短期中，由于资源、环境容量有限，经济发展和人类生存环境的保护之间确实存在矛盾，人们必须对如何在经济发展和资源、环境利用与保护之间合理分配经济资源问题作出取舍、选择。在其国任何一方面增加资源的投入，在短期内必然会减少另一方面的资源投入。对于资金稀缺的发展中国家，这一矛盾更加尖锐。

2、市场机制对我国环境与发展关系的挑战

1992年我国确立了建立社会主义市场经济体制的改革目标模式，经过数年来的深化动改革，我国经济生活市场化程度不断加深。商品市场建设已形成相当体系，生产要素市场在加快发展，初步确立了多种所有制、多种产权主体的商品生产者独立自主的经济地位，现代市场经 济的必要条件，如竞争秩序、社会秩序和经济运行秩序不断改善。但是经过80年代快速经济发展和90年代经济市场化改革加深之后，我国经济发展与资源、环境关系问题呈现了经济转型条件下的新问题和挑战。

2．1传统环境管理体制的僵化

我国传统的环境管理体制是在计划经济体制下建立起来的。其典型特征是政企不分，用行政干预手段代替经济手段和法律手段。在管理工作中，过多的行政干预使我国制订的许多环境保护法规、制度、措施未能得到全面贯彻实施，有法不依、执沫不严的现象在环境管理工作 中普遍存在，从而在一定程度上掩盖了企业在环境污染防治上应承担的责任。在面向市场经 济的经济体制改革进程中，地方政府的行为也受到影响，地区经济发展受到竞争机制的作用， 采取放弃环境、追求经济效益的某些作法，特别是在经济不发达地区，这种情况尤为突出。

2．2 企业行为市场化导致环境失控

在市场经济体制下，企业成为市场竞争的主体。从企业追求的目标看，作为市场主体的企业是自主经营、自负盈亏和自我发展的独立法人。由于在竞争中企业总是希望以较小的投入， 获得较大的经济效益，在经济利益的驱动下，企业较难自觉地顾及外部利益，难以从宏观和长远的角度建立起有利于环境保护的自我约束机制。企业不顾污染追求最大利润的动机和行为在经济体制转轨时期尤为明显。在企业追求利润最大化过程中，环保的投入必然不同程度地增加企业的生产成本，＂降低＂了企业的效益，一些企业为了单纯追求经济效益而减少了对环保的投入。

2．3 环保职能部门作用弱化

在市场经济条件下，随着政企逐渐分开，以往依赖行政隶属关系发挥作用的部分环境管理手段逐渐减弱，随着企业机制的转轨，机构的改革，企业环保职能部门的作用受到削弱，这些问题时常引起环境管理出现"失控"和暂时的管理"真空"现象。

2．4 市场调节的盲目性和滞后性

从市场机制的特点来看，市场虽然可以指示资源流向，但它不可能准确地指示社会和企业所需投入的资源量，市场对资源只能起基础性配置作用，难以达到理想的优化配置的程度，特别是由于具体的市场结构条件的存在，往往使资源配置达不到帕累托最优，反而易于失控，引起环境恶化。而且环境污染和生态破坏的许多问题往往具有潜在性、渐进性、后发性和长期性，而后果一旦出现，其治理和恢复的代价将十分昂贵，有些甚至无法补偿、复制和逆转。所有这些，绝非市场所能预测或有效解决的。

当然;指出环境管理在市场机制下面临的上述困难和挑战，并不是对市场经济条件下的环境问题的解决持悲观、绝望的态度，更不是否定实行市场经济后我国经济持续增长、人民生活水平不断改善、生活环境质量有相当提高的事实。我们的目的在于更好地把握住市场经济的规律，通过转变环境管理模式来迎接并最终战胜这些挑战，实现人口、资源和经济的可持续发展。

3、我国经济市场化中环境问题的经济根源

当今世界的环境问题，无非包括两个方面，一是生态环境破坏问题，即人类不合理地开发和利用自然资源与生态环境所造成的生态环境恶化和生态失衡问题;二是环境污染问题，即人类在商品生产、消费活动中释放的各种过量的排放物、废弃物已非环境所能吸收和净化，从而毒化和污染了自然环境，引起环境质量的恶化。我国的环境问题也不例外，而且从目前来看，可以说全国环境形势依然相当严峻，相当多的地区环境污染和生态破坏状况仍然没有得到改善，有些地方环境污染和生态破坏还相当突出，成为危害人民健康，制约经济和社会发展的重要因素。例如，在环境污染方面，全国水、空气、固体废物和噪声污染问题十分突出。在城市，虽然工业废水污染有所控制，但生活污水所致的污染正在加重;空气污染正在由煤烟型向煤烟与机动车尾气混合型发展，二氧化硫排放导致的中南、西南、华东地区普遍检出酸雨，无论从覆盖范围、检出频率和酸度，都呈扩大加重之势，全国约有2/3的城市居民生活在超标的噪声环境之中。世界银行在1997年一份报告中估算，中国仅空气和水污染造成的经济损失年均为540亿美元，占1995年GDP的8%。另外，在生态环境方面，近几年西北沙尘暴、黄河持续多年断流和去年长江、松花江和嫩江特大洪灾敲响了环境安全的警钟。

两类环境问题都与人类追求经济增长的活动有直接的联系，追索环境问题的产生根源，最主要在于市场失灵和政府失灵两个方面。

3．1产生环境问题的市场失灵

在市场经济条件下，由于某些特定原因造成市场机制在配置资源时不能充分发挥作用，资源配置效率达不到帕累托最优状态，这种情况被称为市场失灵。从环境资源优化配置来看，其市场失灵主要表现在:其一，环境资源由于产权不存在或不安全，导致人们的预期不足，引起广泛的短期行为;其二，环境资源没有形成市场或市场竞争不足，没有价格或价格偏低，使市场价格机制在发挥引导资源优化配置的信号作用上表现不出应有的作用;其三，环境污染的负外部性和环境保护的正外部性，使得完全依赖市场价格机制来谋求环境与经济的协调是不现实的选择，而且很多环境资源是"公共物品＂，其使用和消费不具有排他性，在环境资源领域建立排他性的产权和市场的交易费用太高而至无法由市场自发提供，同时在使用上易形成"公地的悲剧"，使市场机制的作用发挥不出来;最后，环境资源利用及影响是一个长期过程，不确定性和短期计划会使人们在依赖市场机制配置资源的活动中，过分追求眼前利益和当代人利益，而忽视长远利益和资源的代际分配，从而导致环境和资源利用可能带来的不可逆后果。

3．2政府失灵及其表现

环境问题上政府干预的失灵主要指政府在环境问题上采取的行动不能增进经济效率和不能产生公平分配的结果，最终造成实际价格偏离社会最优价格。具体表现为部门政策和宏观经济政策对生态和环境重视不够而导致价格扭曲，以及环境管理中各种政策在部门之间协调不足;缺乏足够强的手段和强制措施以达到政策目标，或者环境管理中出现"寻租"行为等等。

4、走向市场的环境管理一一环境保护市场化

4．1发挥环境经济手段的作用

在传统的环境管理中，较多的方法是采用行政管理手段，即"经济靠市场，环境靠政府"。本世纪初英国经济学家庇古最早提出了环境问题的经济手段。庇古分析了由于工厂自由排放污染而造成的私人经济活动所产生的外部成本，并提出以政府征税的方式(即后来所称庇古税)使之企业内部化的设想广构成了环境污染经济分析的基本框架。当某种手段可以影响污染者备选活动(如安装排污设施以减少污染、缴费以获准污染、与其它厂商协商等等)的成本与收益估算时，这种手段就可冠之以"经济的"标志。其具体表现有:要么在污染者和公众之间出现财政支付转移，如各种税收和收费、财政补贴、服务使用收费和产品税等等;要么产生一个新的实际市场，如许可证交易。环境经济手段能使经济主体以他们认为最有利的方式对某种刺激作出自主反应，是向污染者自发和非强制的行为提供经济刺激的手段，因而也是在市场经济条件下用途极广泛的环境管理方法。

环境经济手段种类繁多，可以根据市场经济的不同具体条件选用某一种或几种的组合(见表1)

按照实施环境经济手段的行为主体的不同，环境经济手段可分为庇古手段和科斯手段。前者通过"看得见的手"――政府干预来解决环境问题，具体包括税收、收费、债券和押金等制度。后者侧重通过"看不见的手"――市场机制本身来解决环境问题，具体包括明确产权、建立市场等措施。在我国经济市场化过程中，科斯手段将发挥越来越重要的作用。

4．2 实行环境保护市场化

前述揭示了我国经济市场化过程中出现的环境问题和挑战，但其最终解决仍然依赖于深化经济体制的市场化改革。在环境管理领域的市场化改革，最根本的途径还是环境管理市场化。也就是说要改变计划经济时期环境保护过多的依赖政府，而市场不能充分发挥作用的局面。要遵循经济规律，建立环境保护的宏观政策调控体系，寻求最有利于环境保护的投资方式，利用市场作用推动环境保护事业，充分发挥政府对环境管理的功能。在市场的引导下，使环境保护活动成为社会公众自觉参与、自我约束、自我发展的社会化、专业化、企业化行为，逐步走上产业化发展的道路。

4．3治污集约化

长期以来，我国环境污染治理的一条原则就是"谁污染谁治理"，实际上这是很难做到的。如污染较为严重的乡镇企业，受自身规模、经济实力和技术水平等因素的制约，不可能每个企业都能建污染治理设施来处理自身排放的污染物，这样做的结果不仅企业负担过重，运行也不经济，但污染破坏了环境，是一定要承担责任的，也一定要有相应补偿的。因此现行的政策应改为"谁污染谁付费"(即PPP原则)，这样才能适应社会化大生产的要求，才能实现集约化治污，这样也才能降低治理成本，发挥投资效益和规模经济效应，避免环境保护盲目投资，到处布点，重复建设的现象发生。

参考文献：共4条（略）