计划经济时期形成的公路养护管理体制在市场经济条件下越来越显得不适应。公路事业要取得可持续发展，就必须进行改革，尽快建立起适应社会主义市场经济规律的新型公路养护管理体制，使公路事业在迈向新世纪的征程中呈现出勃勃生机。
一、公路养护体制改革势在必行
现行的公路养护管理体制随着经济改革的不断深化，其深层次矛盾日益暴露，具体表现在：
政企不分、事企不分、缺乏活力
公路管理机构既代表政府担负着公路管理的行政职能，同时又承担着公路养护、施工等生产任务，是政事企合一的管理体制。这种体制的主要弊端是生产按计划安排，经费按人头划拨，大锅饭、铁饭碗、高投入、低产出现象十分严重，干部职工的竞争意识、忧患意识比较淡薄。特别是各级公路管理机构在计划经济体制下形成的各种厂、站、库和施工、养护等生产性单位，都依附于各级公路管理机构，长期依靠吃养路费过日子。这不仅影响了公路的管理，更重要的是影响了生产单位积极性的发挥。
机构庞大，人浮于事，效率低下
由于公路系统是事业单位，工资福利基本有保障，加之大锅饭的体制，使公路系统的人员急剧增加，行政管理和非生产人员比例过大，机构臃肿，人浮于事，挤占了大量的养护经费。据统计，全国每年小修保养经费中人工费和其他费用的支出约占60％，有的仅能满足人头费，有的甚至连职工工资开支都难以保证。而且职工有工不出或出工不出力的现象比较普遍，生产效率低下。甚至有个别职工养成养护淡季出满勤，养护旺季少出勤，路上有活他请假，路上活重他有病的习惯。仍然存在着路上不见人，道班锁住门，平时打出溜，检查靠雇人的情况。
计划经济时期形成的养护管理体制严重制约了公路事业的发展，造成公路部门缺乏生机和活力，职工积极性受到压抑，劳动生产率低下，发展后劲不足。近年来，虽然在管理方式上进行了一些改革，如实行不同形式的经济责任制、百分制考核、工效挂钩等，但由于没有触及体制问题，激励和约束机制没有真正建立，效果甚微。
历史形成的计划经营管理模式，造成基层公路养护的依赖性、脆弱性和被动性，难以适应市场经济大潮的冲击。公路养护体制改革，应该按照社会主义市场经济的要求，逐步走向市场化。把公路养护变成为社会经济生活中一个生产经营项目，并按照市场经济的基本原则和经济规律来办事，把公路养护企业逐步培养成自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束、独立核算的公路养护法人实体，建立养护公司，使之能够自由独立的参与市场竞争，从而为公路养护市场的形成创造前提条件。实现公路养护的市场化、公司化的管理和运作，是对传统模式的突破和对传统观念的挑战，对培养公路养护职工的风险意识和责任意识具有重要意义和作用。因此，要加快公路事业的发展，就必须对旧的管理方式和管理体制进行大刀阔斧的改革。
二、公路养护体制改革的主要任务
公路养护体制改革以提高公路养护质量、增加职工收入、降低养护成本为目的，以实现养护市场化为目标，大胆探索，稳步推进，通过改革管理体制和管理方式，逐步形成自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束、独立核算的公路养护法人实体和市场竞争主体。
实行事企分离，组建公路养护公司
按照事企分开，管理与生产分开的原则，引入企业化管理机制，运用市场经济规律，强化经济核算意识，建立起精简高效、职能明确、权责一致、运转协调的公路养护管理体制。公路养护管理体制改革首先是事企分开，将公路管理机构附属的生产性单位分离出去，组建公路养护公司，与公路管理机构分灶吃饭，成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体，进入市场。公司实行经理负责制，人事任免权、工资奖金分配权、生产经营管理权全部下放到公司，实行人、财、物独立，建立企业化管理运行机制，执行企业劳动用工、分配制度。
实行定额养护，推行养护工程费制
公路养护的核算方式要更趋合理、公平，就必须将养护事业费转化为工程费，实行切块管理，分路段承包，合格计量支付。实行养护定额制，将养护计划安排改为养护工程费投入，按养护定额和养护工程量核定养护费用。为确保此项工作顺利进行，要紧紧把握以下三项原则：一是深入细致地搞好调查摸底，在认真分析研究的基础上，进行详细的统计测算，合理确定各项定额基数，使养护经费投入做到科学、公平。二是根据养护定额中的人工费，推行工资含量总额包干制，做到“以养护经费确定工资含量总额，以工资含量总额确定养路人员数量”，解决人员经费挤占养护材料、机械费的现象。三是改变按实有养护人员划拨事业经费的办法，采取“按公里定员”，重新确定公路养护人员费用标准，一次下达，包干使用，精简养护队伍，做到“增人不增资，减人不减资，超支不补，节约归已”。推行养护定额后，从根本上转变传统的“先养人，后养路”的资金投入方式，为实行招投标养护，落实工效挂钩奠定基础。
实行养护招投标，规范公路养护市场。
公路养护市场要进一步放开。虽然我们引入了市场竞争机制，推行了公司化养护和内部招投标养护，但其基本形态依然没有离开承包养护的范畴。公路养护和公路建设一样，最终将发展成为打破地域、行业界限的社会大市场，这是市场经济发展的必然规律。要分阶段逐步打破线路、地域界限，在公路系统内部建立公路养护市场，公开实行招投标确定养护施工队伍，参照“四制”的管理模式进行管理，并实施内部监理。通过实行养护招投标，使公路部门的管理方式发生转变，管理工作由目标管理向合同管理转变，增强养护企业领导和职工的竞争意识，提高工程质量和投资效益，给公路养护管理事业带来新的生机和活力。进一步加大对专业化养护公司的扶持力度，采取各种有效措施，在机械装备和提高队伍素质上下功夫，增强其竞争能力。在建立公路养护内部市场的基础上，不断积累经验，待条件成熟后逐步向社会开放，使公路养护真正走向社会化、市场化的道路。
三、公路养护体制改革的关键环节
层层宣传发动，统一思想认识
改革之初，公路职工中普遍存在着对改革缺乏信心、无所作为的畏难情绪；存在着因循守旧、固步自封的保守心态；存在着凡事用姓“社”姓“资”、姓“公”姓“私”去衡量的思维方式和“国有资产流动即流失”的思想误区。针对这些问题，要紧密结合公路系统的实际，印发改革宣传提纲，指出旧的体制在新形势下的种种弊端、问题及给整个公路行业所带来的沉重包袱。同时，邀请专家教授就如何搞好改革工作做专题辅导，组织有关人员到改革试点单位学习，从理论和实践上使广大干部职工深刻认识到：公路体制改革是大势所趋，势在必行，早改早主动，不改就被动，不改革就没有出路，就没有效益，就没有公路养护事业的生机和活力，就会被优胜劣汰的市场机制淘汰，现在的铁饭碗、大锅饭也不能端牢固、吃长久，只有通过改革，建立起适应市场经济要求，充满生机和活力的机制，才能充分发挥职工的积极性、主动性和创造性，才能抢占公路养护市场，并不断开拓其它生产经营领域，成为市场竞争的优胜者。
选好改革试点，科学规范运作
由于改革对象比较多，情况又不尽相同，人员素质也有一定的差距，应采取先抓试点、然后再逐步推开的办法。侧重选择综合情况较好、主要领导有积极性、地方政府能予以大力支持的单位作为改革试点。在改革实施过程中，坚持以《公司法》为依据，严格按照法律程序运作，在征得企业职工代表大会同意后，制定出台企业改革的具体实施方案。同时开始着手进行清产核资，摸清家底。主要是核清企业人员、债权债务、资产类别、自有资金等，并登记造册。在国有资产管理人员的指导下，进行产权界定。并由国家认可的具有评估资质的机构，按照国务院《国有资产评估管理办法》进行资产评估。在此基础上，企业进行内部职工重组，优选企业经营者。
妥善安置职工，保证队伍稳定
改革中由于减人增效、下岗分流，必然会给部分职工带来暂时的困难。为帮助职工克服困难、渡过难关，应积极举办各种劳动技能培训班，帮助职工提高自身素质，增强自谋职业的能力，同时充分挖掘自身潜力，利用各地、各单位的地域及行业优势，大力发展第三产业，探索出一条多种经营、以副养主的新路子。对老弱病残、接近退休职工，采取省、市、县各承担一部分的办法，筹措资金，一次性支付生活费、养老金等，消除他们的后顾之忧。
帮助建章立制，促进企业发展
改革初期，各企业的实力还比较弱，独立参与市场竞争的能力不强。本着“扶上马、送一程”的原则，对改制后的企业给予适当的政策优惠。在工程养护招投标中，对已完成改制任务的企业，在评标分数上给予一定倾斜，并积极协助改制后的企业迅速建立起规范化运作的财务、工资和用人等方面的管理制度，使企业内部各部门之间达到相互协调、相互促进，各方面的积极性得到充分发挥，使企业充满生机与活力。同时，充分发挥行业指导的作用，帮助各企业做好资质就位和质量认证等工作，增强企业参与市场竞争的能力。
强化监督服务，完善职权关系
为确保公路养护体制改革取得实效，应注意加强管理，积极扶持，既不能像过去那样一统到底，也不能撒手不管，一包了之。具体做到：一要把好质量验收关。定期检查验收，加强跟踪管理，以包促管，强化质量意识，确保养护质量。二要把好经费支出关。采取计量合格支付的办法，以每月为期限，中标方根据工程量提出经费计划，发包方签发计量支付单，并根据检查验收的情况，确定支付的实际数额及奖罚标准。三要把好基础管理关。对道班的基础管理工作，如统计报表、生产记录、安全生产、规章制度、精神文明建设等，明确任务，写入合同，并加强监督和指导，推进道班两个文明一起抓，效益效应双提高。
