(内蒙古财经学院 职业学院，内蒙古 呼和浩特 010010)
摘 要： 文章分析了当前国有企业在企业控制权和激励制度上的设计缺陷，探讨了完善国有企业控制 设计和激励模式的路径。
关键词：国有企业；企业控制权；企业奖惩制度；现代企业制度
中图分类号：F271 文献标识码：A 文章编 号：1007—6921(2009)11—0029—02
治理一词在政治学领域，通常指国家治理，即政府如何运用治权来管理国家。在经济学和管 理学领域，治理是指管理和控制企业的方式和制度。人们对企业治理的认识，随着公司制企 业发展，尤其是产权多元化和分散化的发展逐步深化。从现代企业理论看，公司治理是规范 股东、董事会、经理班子责权边界及相互关系的一组契约，包括管理和控制公司的一套法律 法规、机构设置、工作程序以及政策等。在这组契约下，股东、董事会和经理班子之间相互 制衡，各方都有相对独立的权力和责任，任何一方都不能违反预定的程序和规则。
1 当前国有企业在控制权和激励制度上的设计缺陷
1.1 国有资本投资主体难以真正到位
我国公司制改造是在传统的计划经济体制下对经营方式的一种彻底变革，国有企业的产权结 构以国家股为主体，绝大多数是国有独资。应该说，在国有产权单一的条件下，产权还是很 清晰的，但随着国有企业公司制改革的深化，投资主体日益多元化，产权关系变得复杂，股 东难以真正到位，造成所有者与经营者的责任、权限和利益不明确，股东与董事会之间的委 托代理关系形同虚设。
1.2 董事会的产生缺乏规范性
董事会是决策机构。充分发挥董事会的决策作用，对企业的发展战略、重大投资方向、出资 人的权益以及企业资产的保值增值具有极其重要的作用。董事会每位成员应该职责清晰、任 期明确，应该吸收一定比例的职业经理人员和法律、财会等方面的专家进入董事会。但《公 司法》中对董事的任职资格规定较为宽泛，而且我国国有企业长期以来沿用党政机关的管理 方式，公司董事会的董事多是按照党政领导干部的选拔方法配备的领导班子，班子成员有任 命没有任期，班子主要成员尤其是董事长的权力过大，削弱了董事和总经理的作用，董事集 体决策职能难以发挥。
1.3 决策政企不分的现象依然存在
目前的国有资产管理体制，政府对企业自主权的干预仍保持较强大的惯性。改制后的相当一部分国有企业的董事会决议仍需报主管部门审批，政府习惯以管理计划经济的审批方式干预 公司的自主经营。造成在公司法人治理结构中，“外部人”监控的现象未能被克服，董事会 的决策作用受到相应的削弱，董事自身应承担的责任和对其业绩的考核，监事会职能作用的 发挥都成了一纸空文。
1.4 董事长和总经理两职兼任模糊了董事会与经理层的权力界限
在企业的权力框架结构中，董事长和总经理在任职程序和所处位置上均有显著的差异。董事 长是企业法人代表，总经理对董事会负责，承担执行职能。然而，《公司法》在规范国有独 资公司和股份有限公司组织结构时规定“经国有资产监督管理机构同意，董事会成员可以兼 任经理”；在规范有限责任公司时也没有董事长兼任总经理的禁止性规定。现实中，董事会 成员与经理层人员的高度重合，使董事会中缺乏真正意义上的股东代表，为公司内部人控制 留下了制度的漏洞，致使企业的决策权和管理权高度集中，董事会与执行机构的委托代理关 系含混，企业治理的个人色彩浓厚。
1.5 董事会发挥董事作用的激励机制还不完善
董事会是企业治理承上启下的环节，能否有效地行使其权责在相当程度上决定企业治理的有 效性。董事会有效发挥作用的关键之一是使每一位董事都能够发挥应有的作用，把董事对重 大问题提出的意见作为考核其业绩的主要标准。对造成重大决策失误的董事，必须使其承担 相应的责任。当前，由于国有企业中“一股独大”的现象仍比较普遍，中小董事在董事会中 发表意见的作用微乎其微，尚不能对董事会所做出的决策起到重要的影响，直接导致部分国 有企业的董事长擅自决策，给企业造成了重大损失。但由于没有科学合理的激励机制和严格 规范的任免程序，对出现重大决策失误的董事不能够及时追究其责任，使其依然在公司的决 策层中占据重要位置，严重伤害了其他董事的工作积极性。
2 完善国有企业控制权设计和激励模式的路径探析
我国国有企业所要建立的现代企业制度，既要符合“产权清晰、权责明确、政企分开、管理 科学”的要求，又要坚持社会主义企业制度的性质，在改制过程中解决控制权失衡，建立分 立、相互制衡的现代公司法人治理结构，从根本上解决国有企业改制的困境，走上健康发展 的道路。
2.1 实现国有资产所有权和经营权的分离
按十六大要求，中央、省、地三级设立特设机构分别代表国家专职履行出资人职责。由专职 机构集中统一行使所有权具有重要意义。国资部门的定位与证监会、银监会不同，他是代表 国家“履行出资人职责”的机构，不是“监管出资人的机构”。国资委作为国有资本运营主 体，应有清晰的权力边界并排他性地集中统一行使所有权，履行出资人职责，形成强的产权 责任约束，成为所投资企业的“真老板”。
与此同时，根据制度的安排使所有者代表进入企业，实现职权到位。一是通过公司董事会行 使国有资产所有权，严格按照规定监督经理层，认真履行职责；二是通过企业党组织，参与 企业重大问题决策，在企业重大决策中把好政治关。实现政企分开，使改制后的公司真正成 为法人实体和市场主体。
2.2 从制度上保证董事会发挥应有的作用
董事会担负着对公司重大事项进行决策和聘任经理人员等职能，在公司法人治理结构中具有 十分重要的作用。国有企业进行公司制改革，按照《公司法》的规定设立了董事会，但一些 董事会作用发挥得不好，有的甚至形同虚设。因此，应当针对实践中存在的问题，从制度上 采取措施，保证董事会发挥应有的作用。
首先，要保证董事会对经理层的相对独立性。无论是重大决策还是聘任经理人员，董事会应 该独立于经理层作出客观的选择，这是决策与执行分权制衡、董事会制衡经理层的需要。
其次，要完善董事会决策制度。应当规定董事会实行一人一票、少数服从多数的集体决策制 度。在这种制度下，董事与董事长享有平等的权利。要严格执行《公司法》的规定，实行决 策责任追究制度，董事会决议违反法律、行政法规或者公司章程，致使公司遭受严重损失的 ，在表决时未曾表示异议的董事应对公司负赔偿责任。还有，积极探索董事会选聘经理和实 现市场化配置的途径。董事会独立地选聘经理，有利于建立经理对董事会负责的制度，实现 董事会对经理层的制衡。经理人员聘任时从市场中来，解聘后回市场中去，通过竞争优化人 才配置，打破“干部”的终身制，符合建立现代企业制度的要求。
2.3 建立健全董事、经理的约束和激励机制
对董事和经理的约束与激励是公司法人治理结构必不可少的手段，两者相辅相成，缺一不可 。建立健全约束和激励机制是当前完善公司法人治理结构的一项紧迫任务。
在大多数国有控股的公司，监事会主席、监事都由企业内部人员担任，他们在党政职务上都 归公司董事、经理领导(党委书记基本上都兼任董事长或副董事长)。这种下级监督上级、内 部人监督内部人的体制，决定了监事会难以有效地发挥监督作用。与这种体制完全不同的是 稽察特派员制度。稽察特派员由国务院外派，对国务院负责；稽察特派员不曾在被监督企业 、行业工作，与被监督企业无利害关系，再加上一套严格的纪律和严密的工作制度，稽察特 派员发挥了有效的监督作用。在实践的基础上，国务院依法颁布了《国有企业监事会暂行条 例》，实现了由稽察特派员向外派监事会制度的过渡。该条例适用对象是国有企业和国有独 资公司。对于多元投资主体的国有控股公司，《国有大中型企业建立现代企业制度和加强管 理的基本规范(试行)》要求“监事会中的国有股东代表半数以上应由不在企业内部任职的人 员担任”，这是强化监事会监督作用的重点。
激励机制决定企业对优秀人才的吸引力，而人才竞争又决定了企业在市场上的竞争力。从这 个意义上说，对董事、经理的激励机制决定了企业的成败。目前，少数国有企业经营者收入 过高，但大多数企业包括国有控股的公司制企业，经营者收入偏低，激励不足，迫切需要加 以解决。国有控股的上市公司走在建立现代企业制度的前列，应在建立健全激励机制的改革 中先行一步。要在健全制度、规范操作、保证透明度的基础上，对董事、经理逐步实行年薪 制、持有股权、股票期权等分配方式，使董事、经理获得与其贡献相符的报酬。
2.4 逐步建立定位合理、投资者信任的独立董事制度
《国有大中型企业建立现代企业制度和加强管理的基本规范(试行)》提出，“董事会中可设 独立于公司股东且不在公司内部任职的独立董事”。该文件，对我国国有企业试行独立董事 制度起到了促进作用。
要合理定位独立董事的职能，就必须考虑现有法律对公司法人治理结构的安排。由于《公司 法》赋予公司监事会检查公司财务、对董事和经理执行职务进行监督的职权，因此，独立董 事的职能应避免与监事会的职能重叠。合理定位独立董事的职能，关键是要从独立董事自身 的有利条件出发。由于独立董事独立于任一股东、不在公司内部任职、与公司或公司人员没 有经济的或家庭的密切关系等原因，独立董事可以不受任何利益的局限而公平地对待全体股 东、董事和经理人员，维护全体股东和整个社会的权益。因此，除了董事的职能外，可以考 虑赋予独立董事或其主持的常设的、非常设的机
构以下主要职能：提出经理人员的候选人或 组织实施这些人员的市场化产生；评价董事会、经理层的业绩；提出董事、经理人员报酬的 方案；对关联交易是否公开、公正、公平发表意见；董事会的决议可能会对不同股东产生不 同影响时，对该董事会决议的公平性发表意见等。以上职能中，后两项职能实质上是对股东 行为的一种监督。由于一些上市公司关联交易领域宽、项目多、金额大，控股股东行为不够 规范等原因，独立董事履行后两项职能的难度是比较大的，应该创造条件，逐步实施。需要 强调的是，对上市公司股东行为的规范性监督，应当主要依靠证券监管机构和股东之间相互 监督，独立董事无法单独完成此项重任。
实行独立董事制度的关键是广大投资者信任独立董事。要真正做到这一点需要研究解决许多 新的问题。例如，除了基本条件外，应当在职业道德、专业知识、社会资历等方面对独立董 事提出较高要求。当前，既要为独立董事营造较高的社会地位，又要给予独立董事适当的报 酬，从制度上保证独立董事执行职务有足够的动力和责任感；建立合理的提名和解聘程序， 使独立董事的聘任和解聘能够充分听取中小股东的意见，确保独立董事能够公平地对待全体 股东包括维护中小股东的合法权益等。
国有企业控制权的设计与激励模式是一个理论与实践紧密结合的重大命题，需要不断地探索 其前进发展的脉络，这对于建立规范的国有企业产权制度和企业制度是至关重要的。
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