构建新型农村养老保险制度的思考
农村社会养老保险是社会保障体系的重要组成部分，是实施农村社会保障工程，促进新农村建设的重要内容，也是实践我国政府确立的“奉行科学发展观，确立执政为民、以人为本发展理念，构建社会主义和谐社会”政治取向的具体表现。为此，我国政府公开向社会承诺，到2020年实现人人享有社会保障的发展目标，这也表明了我国政府解决社会保障问题的决心。
我市面对新阶段的发展目标，针对相对落后的农村社会保障现状，2008年提出了淄博市开展新型农村基本养老保险试点工作的意见，现在XX区新型农村基本养老保险试点工作即将全面启动，为了更好地把试点工作搞好，有必要对新旧制度进行思考，来指导我们的工作，保证新型农村基本养老保险试点工作健康有序的推进。
一、XX区农村养老保险的现状及问题分析
（一）XX区农村养老保险现状
XX区农村养老保险一直以个人、土地为核心。1995年按照民政部门实施的农村养老保险，即“老农保”主要以个人缴费为主，集体补助为辅。用统筹的保险基金建立个人帐户，个人缴费和集体补助全部计入个人名下，实行储存积累和个人帐户模式。截止2008年9月底，XX区一镇两办55个村4711人参加了农村养老保险，占XX区农村集体经济组织成员总数的6%，其中失地农民4360人，十几年来征缴农村养老保险基金1781万元，累计为2295人支付养老金660万元。目前农保基金滚存有结余1121万元，人均月领取养老金44元。
（二）现行“老农保”制度存在的问题分析
1、“老农保”制度缺乏社会保障应有的社会性和福利性。“老农保”制度在资金筹集上坚持以“个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”的原则。由于大多数农村集体经济组织无力或不愿对农村参保给予补助，制度上又未作强制性要求或措施性引导，使农民无法得到集体的经济补助，无法有效履行养老保险的保障职能。“老农保”制度的筹资模式过多强调个人自助性，缺乏社会保险应有的社会性和福利性，既无强制力又缺乏动力，导致参保率偏低，十几年参保率不到农村人口的5%。
2、缺乏必要的投资增值渠道，基金保值增值困难。出于基金的安全性考虑，老农保制度主要以存入银行获取利率的方式保值增值。96年以来由于银行利率不断下调，再加上通货膨胀等因素影响，导致农村养老保险基金保值相当困难，无法实现预期增值目标。为了保证基金平衡运行，政府只能下调原先承诺的养老金保险帐户利率，造成参保人实际收益明显低于当时高利率计算出的养老金享受水平，侵害了农民的切身利益，是“老农保”的信誉感大打折扣。
3、“老农保”保障水平过低。“老农保”基本方案规定，农民缴纳保险费时，可以根据自己的实际情况分2元、4元、6元、8元……20元等10个档次缴费。到领取养老金时，每月只能领取几元钱，微薄的养老金对农民养老的支撑作用微乎其微。
4、“老农保”基金管理不规范。淄博市在1999年9月以前，农村社会养老保险基金的筹集、保管、运营和发放等工作统一由民政部门负责，并且允许进行增值性投资运营，出现了存储不规范，挤占、挪用基金现象，市和区县投资运营的基金，有的至今未能收回。
5、筹资机制中没有体现政府责任。各级财政没有对农村养老补贴纳入预算体系，甚至连农保机构人员经费都是从收缴农民养老金中按比例提取，没有体现政府责任。
这些问题的深层次原因是：“老农保”制度模式是1992年民政部制定的《县级农村养老保险基本方案》。十多年来，经济高速发展、社会转型迅速，当时制度设计的经济社会环境已经发生了重大变化，多年来没有进行制度上的改革和政策上的调整，已经不能适应形势的发展变化，必须进行制度上的改革创新。
二、我市农村基本养老保险改革试点构想
农村基本养老保险制度是由其本身的体制和机制组成的，体制是结构，机制是过程和程序。农保要实现健康快速发展，必须从制度上进行改革创新，要进行体制的变革和机制的完善。完成一项制度的建立和改革，一要有法律依据和政策导向，二要具备必要的条件，三要靠制度本身的科学合理，四要有明确的规划安排和强有力的工作措施。
（一）建立农村基本养老保险制度的条件基本成熟，法律和政策依据比较充分
从农保的法律依据政策导向上看：我国宪法和老年人权益保障法以及计划生育法都对养老问题作出了明确规定。党的十六大明确提出“在有条件的地方，探索建立农村养老、医疗和最低生活保障制度。”中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议指出“社会保障体系应当是覆盖全社会的，城乡居民在社会保障的基本方面应当是统一的，特别是在消除城乡差别的过程中应初步实现这一点”，“今后国民收入分配可尽力向农村倾斜，大幅度增加用于农村发展的财政收入，为加快农村经济社会发展创造有利的客观环境”。
中共中央中发[2006]1号文件明确提出“探索建立与农村经济发展水平相适应，与其他保障措施相配套的农村社会养老保险制度”。《中共山东省委山东省人民政府印发〈山东省建设社会主义新农村总体规划（2006－2020）〉的通知》提出“2010年农村社会保障体系初步建立，全省适龄农民养老保险参保率达到70%，2011年到2020年城乡一体的社会保障体系基本建立，适龄农民养老保险参保率到达95%”。
从建立农保制度的条件看：第一是经过十六年的工作发展，我市有比较健全的机构队伍，有一定的参保人数和基本规模，丰富的实践为我们提供了许多值得总结的经验教训，全国各地近年来在改革创新中探索出了很多有借鉴意义的经验做法，农保正在被广大农民和社会各界所认识和接受。第二是按照目前我市农村经济发展水平和发展规划，已经具备了组织农民参保的经济条件。
（二）我市农村社会养老保险改革发展思路
坚持低水平、广覆盖、保基本的原则；坚持以个人缴费为主、集体补助和政府补贴为辅的原则；坚持个人帐户与社会统筹相结合，部分积累与部分现收现付相结合的原则。
在制度设计上，总结了老农保发展过程中的经验教训，借鉴其他地市农保改革创新的经验做法，按照社会保险的内在要求，逐步建立适合我市市情、个人能够承受、财政逐步适度承担、集体适当补助、个人帐户为主、保障水平适度的农村社会养老保险制度。尽力争取建立三方筹资机制。政府能否出资是当前能否解决农保缺乏吸引力、开展困难最主要的原因。政府必须承担相应的责任和义务，政府对农村社会保障加大投入是当前中央统筹城乡经济社会发展、建设社会主义新农村的明确要求。集体补助随着农村集体经济组织的发展壮大，对农保实施一定比例补助是完全可以做到的，这需要政府正确引导和采取行政措施加以干预。农民个人缴费承受能力在全国各地调研报告中反映在年200元至600元之间，基本能够承受。
（三）加强领导，致力改革创新，努力提高管理水平，实现新型农村养老保险事业的健康发展
按照全市新型农村基本养老保险试点工作的要求，从2008年10月开始，在今后一个时期，要推进全市及XX区试点工作健康发展，必须做到以下几点：
1.各级政府要把新农保纳入建设小康社会和社会主义新农村的总体规划，作为构建和谐社会、实践科学发展观、破解“三农”问题的措施之一，采取强制性措施，实现新农保的全覆盖。加强对新农保工作的领导，加大制度建设和组织实施力度，进一步完善政策，规范管理，稳妥处理好农村基本养老保险新老制度的过度衔接问题。
2.从改善民生、构建和谐社会的高度优化公共财政支出结构，支持农村社会基本养老保障制度建设，将新农保制度建设纳入社会主义新农村建设框架，调整当前财政资金的投放格局，在不断完善城市社会保障体系的同时，逐步加大财政资金向农村社会保障投放的力度。
3.建立经办网络，完善基础管理。向广大农民提供优质的服务是顺利推进新农保进程，提高新农保管理水平，吸引广大农民积极参与的重要环节。要不断完善镇办、村居社会保障平台建设，建立职责明确、管理规范、运行良好的基层社会保障工作机构，努力做到机构、经费、场地、制度、工作“六到位”。加强镇办、村居社会保障队伍的业务培训，提高工作人员整体素质，形成一支延伸到村居，具有较强业务能力的工作队伍，使广大农民能得到及时、方便、快捷的社会保障管理和服务。
4.加强政策宣传引导，调动农民参保积极性。为打消农民参保的思想顾虑，要不断加强政策宣传力度，营造浓厚的社会舆论氛围。一方面，充分利用网络、宣传栏、报纸等各种新闻媒介，采取灵活多样、喜闻乐见的形式，多层次地搞好政策宣传。另一方面，通过举办宣传周、制作宣传牌、悬挂宣传标语、张贴明白纸等形式，广泛宣传新农保的特点、好处，做到村村发动，家喻户晓。组织村居协管员进村入户，面对面为农民释疑解惑，通过算透“明白账”、算细“经济账”，使广大农民切实认识到新制度的好处，调度广大农民的参保积极性。
5.落实目标责任。建立新型农保试点工作目标责任制，纳入对各级各部门年度考核内容。形成一级抓一级，层层抓落实的工作机制。通过经济强村考核，建立村级补助奖惩制度，强化村级责任，加大村居集体经济对新农保的投入，使村域经济发展的成果惠及广大农民。