一、信用担保机构出台的背景
1999年初，适值我国经受东南亚金融风波的影响之后，经济由低谷转向复苏，急需资金投入。银行业由于前一轮经济下行影响，不良贷款居高不下，风险管理慎之又慎，一度出现“畏贷”与“惜贷”现象。政府部门也清楚看到企业贷款难、银行难贷款这一矛盾。在这样的特殊背景下，萧山区政府酝酿组建信用担保机构，解决企业担保难瓶颈，增强银行放贷信心。当时在全国信用担保机构廖廖无几，也没有较为成功的经验可借鉴，于是选择三种模式论证：一是政府全资担保机构，为辖内企业服务；二是纯商业性的担保机构；三是互助式担保机构。经过反复比较和风险掌控能力等多项利弊分析，最终选择互助式担保机构作为尝试模式，主要以辖内镇街为单位发起设立担保机构，服务对象为辖内小企业。
二、信用担保机构建立的程序
首先，由镇街企业管理部门（镇街经济发展办公室）召集辖内产业符合导向、近几年发展速度较快、急需向银行融资又缺乏有效资产抵押、经营者素质较好的企业，介绍拟组建信用担保机构目的、意义、模式，进行宣传和动员。待有意向加入信用担保机构的企业提出入股申请及入股金额，再召开入股意向企业会议。
其次，镇街经发办根据企业申请入股的金额，会同合作的银行对企业进行授信调查。镇街经发办主要调查企业入股条件是否符合准入要求，向银行融资是否正当合理，按入股金额较大担保倍数是否具备反担保能力，经营者个人是否存在不良行为等。银行主要是根据贷款授信条件审核是否符合银行信贷政策，授信额度是否与企业资产、负债相匹配，贷款用途是否合理等。双方根据调查结果，共同确定企业最高融资额、担保额，根据最高担保额确定企业最终入股金额，单户入股金额为最高担保贷款的20%。
其三，确定会员企业和总入股金额后，由镇人民政府（街道办事处）向区发展改革局申请组建信用担保公司（区发展改革局为区级政府对信用担保机构的主管部门），区发展改革局批复同意后，入股企业出资由中介机构出具验资证明，再向工商部门注册登记。
其四，建立以政府扶持、公司治理的运作机构。以镇街为单位组建的互助式信用担保机构，各镇街均出资作为股东之一，参与公司的运作；担保公司设立股东大会、董事会、监事会，明确公司内部运作的相应职责。由于镇街信用担保机构系互助式、服务型模式运作，镇街给予积极扶持，担保机构工作人员均由镇街经发办工作人员兼职，人员工资、办公经费由行政补贴，担保机构无此类费用的支出，减轻其运作成本。
三、信用担保机构运作的模式
萧山区辖内的信用担保机构在政府的推动和扶持下发展成长，系会员制、封闭型、社区化、小额度、非盈利模式的互助式担保机构。这种模式的优点是风险可掌控、信息对称，以服务为目的的会员制：作为被保企业既是担保机构的股东，又是被服务的企业；担保机构与会员企业有着相互关联、依存的关系，既能互通担保机构运作情况，又能了解会员企业运作信息。封闭型：将风险锁定于会员企业，避免担保风险的扩大化。社区化：了解会员企业信息半径小、信息获取快，特别是对企业非财务信息了解容易。小额度：以小企业为主要服务对象。创立之初，担保单户企业贷款金额控制在200万元以内；随着担保公司运作时间、经验的积累，会员企业规模的扩大，目前担保单户企业贷款最高金额扩大到1500万元以内。非盈利是互助式担保机构的特征。虽然以有限责任公司注册担保机构，但非盈利与公司制运作有悖，而目前我国对此性质担保机构作为互助合作性的经济组织尚未认可。
萧山区互助式信用担保机构建立了一整套运作管理办法，每个担保机构都有公司章程、企业股东准入制度、企业股东退出制度、担保操作程序、担保限额审批制度、风险防范规定、档案管理办法、保费收缴办法、工作人员职责、反担保合同、贷款担保审批书等一整套较为规范的制度办法和法律文件，为担保公司的合规运作、风险防范和控制奠定了基础。区发展改革局每年对担保机构进行考核考评、设立奖项，一方面是督促担保机构规范运作，另一方面以激励措施调动担保机构工作人员积极性。
政府为扶持担保机构的发展，区级财政专项拨款以补助形式充实担保机构的风险基金，凡辖内设立由政府参与、互助式、非盈利的担保机构，每个担保机构补助10万元作为开办费用，担保注册资金每500万元补贴扶持资金30万元作为担保机构风险基金。到2008年11月，全区已累计向31家担保机构补贴扶持资金1830万元。
四、信用担保机构的发展与现状
萧山区互助式担保机构发展，经过试点摸索、积累经验；统一标准、全面推广；管理监督、有序发展这一沿革阶段。首先，担保机构有序发展。1999年到2000年为试点阶段，组建担保机构3家，注册资金为808万元；入股会员企业为51家，资本金少、服务面小、担保额小。2001年到2003年为统一标准、全面推广阶段，担保机构发展到18家，注册资金增加到5419万元，会员企业扩大到451家。累计担保贷款已超过10亿元，担保贷款余额达到2.1亿元。期间政府相应出台了担保机构扶持发展意见，对担保机构规范运作的考核办法，使担保机构运作管理进入了规范化轨道。2004年到2008年为有序发展阶段，到2008年11月末全区担保机构发展到32家，注册资本增加到4.28亿元，会员扩大到579家，实现全区26个镇街全覆盖，同时还成立6家区级行业性担保机构。其次，业务稳健良性发展。据2007年末统计，全区担保机构累计为企业担保贷款6620笔、累计担保贷款46亿元，其中2007年一年担保贷款2187笔、担保贷款17.18亿元。其中，担保机构经过近10年运行，已提取风险金3057万元，其风险金的构成主要是政府扶持基金和保费收入一定比例，目前辖内担保机构为每年净利润的50%充实风险基金。到目前为止，全辖发生担保赔付3笔计68.1万元，最大一笔为40万元，均在担保机构风险可控范围内，没有影响担保机构业务的正常开展。其三，担保机构业务延伸。担保机构成立初期，服务的会员主要是从事二产的小企业，随着经验积累和企业的需求，目前已向一、三产业延伸，有的已向个体工商户延伸，服务面逐步扩展。2005年，辖内浦阳镇担保机构尝试向非会员延伸担保服务，由封闭型向半开放型担保发展。目前，全区信用担保机构运作良好、管理规范、风险控制严密，所服务的企业逐年增加，较好地发挥了担保机构“四两拨千斤”的功能，为小企业抓住机遇、加快发展搭建了良好的融资平台。
五、互助性担保机构运作的几点体会
一是政府扶持、统一管理是担保机构良性运作的基础。建立互助性担保机构，其目的是搭建融资平台、不以盈利为目的，目前辖内担保机构向会员收取担保费为企业担保贷款月平均余额的1‰—5‰，相当于银行贷款基准利率上浮10%—20%，费率较低。因此，让某一企业为主运作此类担保机构往往难当重任，而且企业与企业之间信用程度不高，较难操作。以政府牵头组建担保机构是较为合适的选择，首先政府自身不融资，纯为服务，与企业无利益冲突。其次政府人员相对在企业中有威信，便于管理。三是政府参与，对企业反担保物除利用法律手段处置外，可借助行政职能进行处置。
二是银行合作是推动担保机构正常运行的关键。通过专业担保机构为企业融资提供担保在运作之初是新生事物，萧山区担保机构与银行合作的对象主要是萧山农村合作银行。银行为助推担保机构发展，解决辖内小企业在成长发展过程中的资金急需，将互助式担保贷款作为小企业贷款融资产品，不仅在利率上给予优惠，不增加会员企业的融资成本，而且与担保机构签订合作协议，承担一定比例贷款损失责任。目前，32家担保机构与农村合作银行单一签约、封闭运作的就有24家，运作近十年，尚未承担过贷款损失。
三是选择发展有潜力、诚信企业作为会员是担保机构健康发展的保障。担保机构运行能否正常，关键是风险控制。因此，选择担保对象直接影响到担保经营，在近10年的实践中，担保机构严格执行会员准入、退出机制，将风险控制、消灭在萌芽状态，最大限度减少损失代偿。实践证明，只要操作规范、管理严密、责任到位，担保机构风险是能够控制的。
六、建议意见
党的十七届三中全会的《决定》指出：建立政府扶持、多方参与、市场运作的农村信贷担保机制。目前，全国大致有政府出资、政府运营的政策性信用担保；有政府出资或参股，或对公司风险补偿、市场运作的信用担保；有以盈利为目的商业性信用担保；有以农户或农村中小企业以入股方式加入合作的互助式信用担保等形式。萧山区辖内担保机构系由政府出资参股，又有一定的资金的风险补偿，主要以农村中小企业以入股方式加入合作的互助式信用担保。尽管自1999年以来国务院以及有关部委出台相关文件，鼓励发展信用担保机构，鼓励支持中小企业发展，但尚未出台一个就担保机构管理、运作较完善的指导意见，尤其是互助性担保机构操作更缺乏依据。如财政部发布的《中小企业融资担保机构风险管理暂行办法》第八条对担保机构为单个企业提供担保责任余额规定，对互助性、规模较小的担保机构而言操作困难，应予适当提高实收资本与担保责任贷款的比例，并对互助性担保与开放型的政策担保、商业担保予以区别。
加强政策扶持，政府对政策性担保、互助性服务为目的担保机构的资金扶持应予倾斜，应区别于以盈利为目的的商业性担保机构。发挥政策性、互助性担保机构促进经济发展的职能作用，鼓励和调动各级担保机构组建、运行的积极性。
【作者单位：萧山农村合作银行总行】