摘 要: 我国
电力法》在实施过程中遇到电力监管、电力市场、电价与电费、电力伤害赔偿等问题, 这些问题亟
需通过修改《电力法》加以解决。
关键词: 电力监管; 电力市场; 电价和电费
中图分类号: D 922. 67 文献标识码: A 文章编号: 167126221 (2004)
0120036204
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《电力法》实施已有 7 年, 7 年中发生了诸如撤销电力部, 成立国家电力公司, 实现政企分开, 网厂分 开,
进行电网改造和实现城乡用电同网同质同价等重大改革,《电力法》原有的一些规定和内容已不能适
应国家经济体制改革和电力市场化改革的要求, 有必要对《电力法》作适当修改、补充和完善, 以立法先
行保障电力发展, 保障电力市场化改革顺利推进, 并与我国加入W TO 的历史背景相适应。本文试对《电
力法》中亟待修改的几个问题进行探讨。
1 电力监管问题
长期以来, 我国对于电力行业的管理, 始终沿用传统的政府管理的方式政企合一的行政管理方式。
即电力部门既作为政府的主管部门又作为国家直属企业, 既当运动员又当裁判员, 尤其随着电力体制改 革的展开,
逐步暴露出许多弊病, 制约着我国电力工业的进一步发展和电力资源配置与运营效率的提 高,“三公”无法真正实行,
而且投资者和电力用户的利益也无法得到根本有效的保障。国家电力公司的建立,
虽然对电力行业从计划经济转向市场经济做了有益的尝试, 但仍未打破电力行业的垄断体制,
而更易于形成趋于垂直一体化的电力管理体制。政企不分和垂直一体化的垄断经营体制, 导致垄断经营业 务广泛延伸,
使竞争机制在本属竞争性环节的业务领域无法发挥作用, 企业缺乏改善管理、提高效率、改 进服务的内在动力和压力,
行业经营活力被窒息。
如果要发挥市场机制的作用, 促进竞争, 促进资源优化配置和结构调整, 保护电力消费者的合法权 益,
促进电力企业转换经营机制, 成为自主经营的市场竞争主体, 就应该建立电力监管体制。 2003 年 3 月 20
日, 国家电力监管委员会正式挂牌, 标志着我国电力工业管理体制由传统的政府行政管理向适应
市场经济要求的依法监管的重大转变, 顺应了世界电力工业改革的历史潮流, 是中国加入W TO , 适应
世界经济全球化的需要。
虽然我国已经建立了相对独立的电力监管机构, 但是电力监管仍然缺乏坚实的法律基础, 对于电力
监管机构的性质、地位、职责都没有以法的形式予以规定。由于电力监管在电力体制中占有重要地位, 必
然导致政府职责的重新界定和政府管理电力企业的方式的重大转变。因此, 建议在《电力法》总则中增加 一条内容,
以确定政府、电力监管委员会、行业协会、电力企业等各类主体的法律地位; 国家经济综合管
理部门通过规划、制定产业政策, 对电力事业进行宏观调控; 国家电力监管委员会负责全国电力市场运 行的监督和管理;
电力行业协会是电力企事业单位的联合组织, 负责电力行业的自律性管理和服务; 电
力企业依法实行自主经营、自负盈亏, 建立一个“政府宏观调控、监管机构依法监管、行业协会自律管理
与服务、企业自主经营”的新的体制格局。
同时, 在《电力法》分则中增加“电力监管”一章。在该章中应明确电力监管的范围和内容; 电力监管
机构的性质、职能和组织形式; 对电力监管人员的要求及相应的权利、义务。现行《电力法》第八章“监督
检查”的内容与此相近, 可考虑将其合并在本章中。
此外, 从长远来看, 电力监管的法律法规体系要由基本法律、主体法规、专业性规章三个层面构成。
基本法律以修改完善后的《电力法》为基础; 主体法规, 以电力监管委员会拟制定的《电力监管条例》为 主;
专业性的规章主要由《电力市场运营规则》、《电力市场监管办法》、《电力业务许可证管理办法》等构 成,
这些电力监管规章和电力市场运行规则的制定是新成立的电力监管委员会的职责之一。
2 电力市场问题
借鉴各国电力工业改革经验, 结合我国电力工业改革的实际, 当前迫切需要从法律上对电力市场进 行规范,
逐步建立起有中国特色的电力市场机制。建议在总则中明确, 把逐步建立统一、开放、竞争、有序
的电力市场列入立法目的, 贯彻始终, 体现社会主义市场经济的鲜明特征。在分则中设专章对电力市场 进行规范,
包括对电力市场主体, 电力市场秩序进行规范。电力市场主体是电力市场必备要素, 电力市场 主体法律规制,
主要规范电力市场主体的组织以及与组织有关的行为, 通过对电力市场主体的设立、变 更和终止, 市场主体的章程,
市场主体的权利能力与行为能力、法律地位, 市场主体的组织机构、内部关 系等进行法律规制,
旨在为电力市场设置一种准入制度, 它作为第一道过滤器, 可以将不适合作为电力 市场的主体排除在市场之外。同时,
要利用法律手段使市场主体从政企不分的状态逐渐转变成为具有独 立经济利益的现代企业,
从产权入手对电力市场主体进行清晰的界定并构筑起与现代企业相适应的组 织管理体制,
使之真正能以独立的市场主体地位参与市场经济活动。并逐渐从传统的“发、输、配、供”一
家的电力市场主体模式转变成为多个主体并存的竞争型主体格局。
随着电力逐步走向市场, 电力市场多种竞争主体格局的形成, 规范的电力市场秩序因能为正常的电
力市场交易提供必要的保证而显得更为重要。因此, 通过法律维护电力市场秩序便显得尤为必要和迫 切,
有必要在《电力法》中对反不正当竞争制度、反垄断法律制度等做出明确的规定。
3 电价与电费
目前我国电价结构不合理已经成为影响电力市场秩序、制约电力市场发展的重要因素。随着市场经 济的深入发展,
人们对电价机制改革的呼声越来越强烈, 电力企业和消费者都希望能够用市场竞争的手 段自动调控电价,
使其获得物有所值的生产和服务。
鉴于电价改革是建立电力市场的关键, 因此应对《电力法》中“电价与电费”一章作较大的修改, 以期
建立合理的电价形成机制。现行的《电力法》只规定了发电环节电价和销售环节电价, 而缺乏输配环节电 价,
电网经营价格在电价中没有合理的价值体现。所以, 应在新的《电力法》中将电价的模式设计为分环 节电价,
确立上网电价、输配电价和销售电价, 三个环节的价值都得到相应体现, 分别具备独立价格, 通
过分环节电价体系的建立, 最终形成科学、合理的电价机制。
要改变现行《电力法》中上网电价和销售电价均由政府审批核准的电价管理模式, 在发电环节引入竞争机制,
上网电价除特殊情况外, 均通过竞价上网, 形成市场竞争; 输电电价和配电电价应由国家根据
合理补偿成本、合理确定收益、依法计入税金和公平负担的原则分别制定; 终端销售电价应在上网电价、
输电电价、配电电价的基础上形成, 并建立与分环节电价联动的机制。
同时还可考虑实行一些具体的改革措施, 比如实行电力优质优价和峰谷电价。这既符合市场经济规 律,
又有利于提高电网运行的负荷率。另外, 对于大用户直接购电问题, 我们可以借鉴世界上许多国家电 力改革的共同经验,
经电力监管部门批准, 允许一定容量以上的大电力用户直接同发电企业订立双边购 电合同,
其合同价由大用户与发电企业双方协商确定。
4 3 个“老大难”问题
《电力法》对解决长期困扰电力企业的 3 个“老大难”问题, 即电费回收、窃电查处、电力设施保护问
题软弱无力。在文字表述上, 针对电力企业的许多法律条文用的是“禁止”、“不得”等硬性规定, 而针对电
力用户的法律条文则往往用“应当”、“协商”等。在度量的表述上, 适用范围不确切, 数量要求不具体, 时
间、地点不明确等, 导致操作困难。因此, 迫切需要有更明确和操作性强的法律、法规及其实施细则出台。
4. 1 拖欠电费问题
《电力法》虽然规定, 对拖欠电费者可以停止供电, 可在实践中很难执行。建议在《电力法》中明确电
力经营企业拥有中止供电、追究当事人法律责任的权力。并规定任何人不得利用行政权非法干涉。要从
根本上解决当前一些地方出现的滥用行政权干预电力企业依法中止供电的状况, 从立法上解决这类长
期困扰、侵害电力企业利益、危及电网安全的问题。
4. 2 窃电查处问题
窃电现象愈演愈烈, 手法隐蔽, 方法狡诈, 数量越来越大, 但打击不力。其原因: 一是现行《电力法》有
不完善之处, 在新形势下, 可操作性不强。二是虽然对《电力供应与使用条例》加以补充, 但涉及如何认定
窃电事实、窃电数量等不甚明了, 在量刑上弹性很大。三是在修改《电力法》时,
可考虑将原电力规章《供电营业规则》中的有关条款直接引入《电力法》, 以提高其法律效力。
4. 3 电力设施保护问题
虽然国务院于 1997 年 9 月 15 日做出决定, 对发布的《电力设施保护条例》做了 17 处修改,
并于1998 年 1 月 7 日起实施。但修改后的《电力设施保护条例》实施难是有目共睹的事实。电力线路通道上
砍树等扫障阻力大, 经常发生漫天要价、武力阻扰、扣留人质的事件,
给电网安全运行带来重大隐患。特别是电力企业公司化改组后, 因供电问题发生的突发事件, 必须先向电力管理部门报批,
电力企业无权 直接处理。电力突发事件难以预料, 履行报批手续往往会拖延时间,
给社会带来更大的损失。地方上具有行政执法主体资格的机关繁多, 各种收费名目多,
使电力企业不堪重负,“地方保护主义”和“本位主义”, 使电力企业周边环境不畅,
向电力企业乱摊派和无理索赔的事件时有发生。此外, 电力设施与公用
工程、绿化工程和其他工程在新建、改建或扩建中相互妨碍时, 协商达成协议很难, 既拖延施工时间, 又
难以保证施工的质量。
《电力法》一方面要保护电力使用者的合法权益, 另一方面又要加大对各种违法行为的打击力度, 因
此应明确电力使用者的权利和义务, 同时, 应针对各类侵害电力企业权益的行为, 做出十分具体且操作 性强的规定,
予以坚决打击, 决不姑息。只有在法律保护下, 上述“老大难”问题才可能得以解决。
5 其他问题
现行《电力法》回答不了许多新的法律问题。老的“老大难”尚未解决, 新的“老大难”问题又突显出 来,
诸如电力伤害赔偿问题、环境保护问题、电力运行事故处罚问题等。这些对电力企业生死攸关的重大
问题是绝对回避不了的。因此, 更迫切需要明确、细致、可操作的法律法规的支持。
6 结束语
总之, 新法应当是适应中国加入W TO 历史背景的, 促进和保障电力工业改革与发展的一部电力 法;
应当是使投资者获得更广阔的投资领域, 使电力企业获得更加自主的市场主体地位, 使电力用户和
广大电力消费者受益、享受更为充足便捷、优质廉价的电力服务的一部电力法。
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(厦门大学法学院, 福建 厦门 361005)
