摘要：地方政府作为中央政府的缩影以及直接代表，它的行为的有效性和合理性直接影响中央政府宏观调控的执行能力以及社会主义市场经济的建立和完善，并对地方经济的发展起举足轻重的作用。文章解释中央、地方政府和政要3者之间的关系基础上，阐述地方政府行为的目标和基本原则，地方政府的作用范围和方式，揭示地方政府行为作用的局限性，探索修正地方政府行为的措施。
关键词：转轨期；地方政府行为
改革开放20多年来，中国社会发生了巨大变化，正处在转型期。伴随着这样一个转型以及社会主义市场经济建立和完善，中国的综合国力大大增强，人民生活水平得到很大提高。但是，市场经济在带来经济大发展的同时，社会转型过程中也引发了各种各样的问题，尤其是公平与效率、城乡贫富差距、腐败、就业、生态环保等问题。在这样转轨时期，政府如何做出有效的行为解决这一系列问题，为保障经济的快速、健康发展提供良好的环境，是急需解决的焦点问题。
一、地方政府行为的理论界定
政府有广义和狭义两层含义。狭义的政府仅指国家的行政机构，广义的政府既包括行政机构也包括立法和司法机构，而经济学上的政府一般指广义的政府。所谓政府行为就是为了实现政府既定的目标，采用政府所拥有的特殊权能使本政府范围内的社会经济和政治活动向着既定目标演进而实施的对政治、经济、社会的管理、控制、监督和服务等行为。上述行为中哪一种行为占主要地位就得看当时的国内国际社会经济和政治环境以及所要实施行为的对象而定。经济学界对于政府对经济活动实施行为的核心手段问题上争论不休。如自由放任思想，政府强行介入的思想，要求政府从制度安排上多下功夫，少介入经济领域的微观经济主体的活动。我们认为，上述争论的主题其实并不在于不需要管理，而是在于管理的程度、范围以及强度以及管理、监督、控制和服务上应该重点体现哪一种功能，管理和控制为主还是服务和监督为主的争论。从广义的角度说，中国地方政府包括地方党委、人大、政府、政协、法院、检察院等组织。在现行政治体制下，党管干部的原则使得党委在各个地方政府组织中发挥了核心作用。因此，本文将地方政府界定为一个地方党委在地方事务中发挥核心作用的领导层，即由这个领导层来代表地方政府。而把地方行为主体界定为该领导层为核心的各个构成部门，其中行政机构中同经济决策直接相关的政府机构作为地方政府行为实施的关键主体。
二、地方政府行为的基本原则
（一）政府行为的有界原则
规范的政府行为应遵循有界原则，即政府行为必须划定一定的行为范围。这主要包括：政府要根据人类社会发展规律和经济社会发展需要来确定政府行为实施的范围；严格按照法律规定的范围作为或不作为。在经济领域，政府行为以弥补市场失灵为其行为范围。市场机制是迄今为止人类所拥有的最有效的资源配置工具。但是，市场机制在经济发展的某些环节上失灵，需要政府来弥补。因此，在市场经济条件下，政府在经济领域的基本职责是弥补市场失灵。市场失灵主要包括：一是市场不能有效地提供公共品。如国防安全体系、科学教育、产权界定与保护、法律与秩序框架等。二是市场不能完全解决外在性向题。如环境污染、公害泛滥、城市膨胀及生态失衡等。三是自然垄断和市场寡占的存在。垄断和寡占会损害社会福利，政府应该规制。四是市场不能完全解决社会公平问题。市场经济是竞争经济，竞争中必然产生强者和弱者、胜者和败者，从而导致收入差距超出社会可接受的限度，保护弱者是政府应尽的责任。五是市场不能自动维持宏观经济均衡。市场机制的自由运转、企业和个人的自由选择往往不能自动保证社会总供给与总需求的平衡，如果任其自然发展，就会导致宏观经济的周期性波动，进而影响资源流动性、配置状况和利用效率。维持宏观经济平衡是政府的应尽职责。
（二）政府行为的效率原则
高效率是行政管理活动追求的目标。政府行为的效率可以定义为行政机关和行政人员从事行政管理活动所得的劳动成果、社会效益同所消耗的人力、物力、财力和时间的比率。政府行为的效率包含着效益、经济和时间3个相互关联的要素。一是讲求政府行为的社会效益。政府是社会公共利益的代表，政府行为效率首先要体现在增进社会效益上。二是讲求经济原则。一切对效率的追求，都遵循经济原则，即在追求尽可能大的效益的同时，尽可能地减少人力、物力、财力的消耗。三是讲求时间约束。时间是政府行为实施的基木条件，也是效率不可缺少的要素。
（三）政府行为法治化原则
政府行为法治化就是将政府行为纳人法治化轨道，政府作为或不作为必须依据法律，其行为内容必须符合法律，行为过程合乎法定程序，一切政府行为必须承担相应的责任并使这种责任法律化。一是政府行为内容必须符合法律。政府行为法治化意味着法律支配权力，政府行为主体只能在法律授权范围内采取行动，政府作为或不作为必须依据法律，其行为内容必须符合法律，政府机关及其公务人员只能在法律规定的范围内运用权力进行政府管理活动。二是政府行为必须依据法定程序进行。政府行为程序化是政府行为法治化的核心和关键。行政程序法将政府行为过程置于法律的监控之下，增加了政府行为的透明度，保证了政府行为的公正性。三是政府行为责任法律化。政府行为责任是政府机关及其公务人员对其实施的政府行为应当承担的责任。责任行政是现代政府行为的基本原则，也是政府行为法治化的必然要求行政法治实质上就是一种责任行政。
三、转轨期地方政府行为作用的范围及局限性
（一）地方政府行为作用的范围
关于中国转型过程中政府的作用范围方面有完全对立的两种意见。第一种观点强调更多的政府干预，与此相应，主张强政府。持有这一观点的学者以人称“国情派”的王绍光和胡安钢为代表。另一种观点则强调更少的政府干预，与此相应，主张弱政府。其中以认同经济自由主义的经济学家，张曙光、茅于轼、汪丁丁、攀钢等为代表。笔者比较认同前一种观点，这一观点认为，市场经济是有效的资源配置方式，但市场经济不是万能的，而是有许多缺陷的。在市场经济条件下，政府应该做以下方面的事情，即提供公共物品，公共投资，调节收入和财富分配，稳定宏观经济，制定产业政策。除此之外，由于中国的特殊国情，决定中国政府还应该起到以下方面的作用：加强计划生育干预；控制环境污染；加强基础设施建设；解决失业问题；调节收入分配。这说明，在经济体制转轨过程中政府的责任是重的，并且其责任日益沉重，它不仅需要承担市场经济国家的一般只能还要具有向市场经济转型的特殊职能，要承担起中国国情所决定的公共事务。作为政府管理链的中间环节存在，地方政府行为有其特殊性。因此他的基本职能确定了其行为方式和作用范围。具体来讲：第一个职能是服从、贯彻执行和落实上级政府的决策和命令。这一过程中其行为的重点在于对所管辖空间的对象实施管理、控制和监督，对上级提供上述服务。第二个职能是传送信息，不仅是要传达上级对下级行为对象的信息，还得传达下级行为对象对上级行为主体的反馈信息。这是地方政府在一般时期的核心职能。第三个职能是根据自身特点，同中央政府行为不构成本质矛盾和严重冲突的条件下，在政府行为权势空间内，对社会经济和政治局面做出反应并做出适当决策。
（二）地方政府行为作用的局限性
在转型期中，政府的主要职能是解决市场不能解决的问题，弥补市场缺陷。但市场存在缺陷并不意味着可以推论政府的干预行为必然导致情况的改善。在实践中，政府在力图弥补市场缺陷的过程中，有可能产生另外一种缺陷，即政府缺陷。政府缺陷也被称为政府失灵。政府行为的失灵直接引起政府行为作用的无力或不合理，这主要表现在以下方面：一是过多的政府行为会阻碍经济增长。政府虽然可能是经济增长的原因，但更可能是经济衰退的根源。二是经济体制转型过程中，政府行为的明智和自觉程度是有限的。在建立市场经济的过程中，政府行为的确能够起到减少体制转轨、社会转型过程中的无序、冲突和混乱的作用，但政府更可能制造转型的困难，增加转变过程中的无序、冲突和混乱。政府既是改革的对象，又是改革的动力，这就使得现实中的政府行为往往是矛盾的，其明智和自觉的程度是有限的。三是政府行为作用是有限的。政府行为作用的有效发挥虽能够干很多事情，但也可能造成国家权力过分膨胀，从而侵害市场经济有效运行所必须的个人经济自由权利，损害市场经济有效运行基础。四是市场经济要求必须缩小政府行为的范围。在市场经济中，政府行为对经济的干预手段必须从计划经济条件下的计划手段、行政手段过渡为市场经济条件下的经济手段、法律手段，变直接控制经济为间接管理经济，政府必须从那些赢利的部门和主要产业部门中退出来，不再为生产性企业注入新的资本，将经济管理权和投资决策权还给企业。五是市场经济要求政府行为规范化、参数化、透明化、高效化，在一定程度上限制了政府行为的作用。
四、规范地方政府在区域经济发展中行为的思路
（一）着力制度创新，加快本区域市场化和对外开放进程
制度创新是规范地方政府在区域经济中行为的制度保障。关键是各级地方政府要转变观念，从自身作起，重点从改革和完善地方政府社会资产管理职能、规范地方政府调控管理的分层化职能以及强化服务职能等方面扎实推进体制改革步伐，加快区域市场化和对外开放的进程，向着“小政府（强政府）、大社会”的目标模式迈进。
（二）加强基础设施和生态环境建设，改善综合区位条件
在基础设施建设方面，要努力探索市场经济条件下基础设施建设政策性投融资和市场化投融资的新路，积极鼓励民间资本和外资参与基础设施建设，使基础设施建设满足区域经济协调发展的需要。在生态环境建设方面，要加大环保执法和环保监管的力度，严格控制环境污染。在资源的有效利用上，要坚持做到开发和保护并重，提高资源的开发利用效益。在生态保护上，要以改变农牧业生产方式、切实做好退耕还林、退耕还草、封山育林，全民植树造林活动以及防沙治沙，沙土流失治理等工作。
（三）发展教育、重视人才、加快科技创新和技术进步
要把人才的培养、吸引、使用以及加快科技创造和技术进步放在区域经济和社会发展的优先地位。要加强区域内高等院校、科研院所的合作，通过建立风险投资基金、资助企业技术创新中心、推进重点科技成果推广计划、改革地方科技管理体制、加快培育技术市场等措施，建立起有利于科研成果向现实生产力转化的运行机制，使区域经济发展转移到依靠科技进步的轨道上来。
（四）慎重选择主导产业，加快产业结构优化升级
在市场经济体制建立的初期，由于市场发育不足、区位成本信号扭曲、微观群体的构成不能迅速适应自主决策的要求等原因，地区优势自动显示和地域分工自动形成机制尚不完善，因此，由地方政府通过主导产业政策做出地区产业结构的安排和主导产业选择，在当前仍然是加快地区产业结构优化升级、发展区域经济的合理选择。
（五）加快城市化进程，重视城市经济作为增长极的作用
加快城市化进程有利于培育区域经济增长极，发挥规模效应和聚集效应，实现区域经济集约化、城乡一体化发展。在发展道路上，各级地方政府应因地制宜，根据区域内城市化发展的不同水平和特点，努力探索具有地方特色的、城乡经济协调发展的城市化道路。
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（作者单位：新疆财经大学。作者为副教授、硕士生导师）