关键词：地方政府公债；必要性；可行性；风险防范
汶川地震灾后重建的关键是资金，但目前资金供给缺口非常巨大。地方政府公债是指地方政府在承担还本付息责任的基础上，向社会公众发行的长期性融资工具。具有针对地方经济发展特色和层次的特点，已经成为许多国家地方政府支持地区建设重要的资金来源。然而，我国《预算法》第28条却明确规定：“除了法律和国务院另有规定以外，地方政府不得发行地方政府债券”。法律的禁行无情地堵死了地方政府发行公债的道路，成为地方政府涉足公债领域最大的“拦路虎”。但是，2009年3月我国历史上第一支地方政府债券——新疆地方政府债券出炉，标志着地方政府公债完成了在我国的破冰之旅。地方政府公债应该是灾后重建应予重视的融资新路径，重建中“融资瓶颈制约问题的解决有赖于地方政府债券市场的启动”。
一、灾区地方政府发行公债融资的必要性论证
（一）地方政府公债融资具有天然优势
地方政府公债是从资本市场上直接融资，拥有为灾区重建构筑“造血功能”的优势，并克服了国家财政转移支付、银行借贷等间接融资方式的“有限性困境”。而且，地方政府成为发债主体，必将强化其责任意识，在还债压力的制约下，更能将资金用在“刀刃上”，防止“任期工程”、“政绩工程”的出现。地方政府公债以地方政府信用为担保，信用度仅次于国债，但利息则一般高于国债，因而具有较好的信用支撑和较高的利息收益。而且，我国不实行地方政府破产制度，这无疑隐性地增强了地方政府公债的信用度。
（二）地方政府公债是增强灾区政府自主发展能力的重大举措
“自力更生”是灾后重建的首要方针，灾区重建的资金链条最终要仰仗于灾区自身构建。组织重建工作是灾区地方政府的应有职责，但其要担负起主导重任，必须拥有独立且稳定的收入，这是带动重建工作的保证。由于我国地方政府征税权限和范围相对狭小，课税能力有限，灾区地方政府的收入更因为支持灾区重建而减免各项行政事业性收费、实施各项税收优惠政策的情况下进一步缩水，其组织能力必然受到影响。因而，授权灾区地方政府发行公债融资是增强其自筹资金、自主发展的能力的当然之举。
（三）地方政府公债是清理灰色融资、规范重建融资格局的需要
《预算法》的规定虽卡住了地方政府合法发债的闸门，但却并没有挡住变相举债的脚步，“准地方政府债券”早已经充斥于市场。由于“准地方政府债券”是规避法律的灰色融资渠道，缺乏相应的监管和风险防范机制，极易造成市场的混乱，而混乱的融资状态是重建工作开展的大忌。因此，授予灾区地方政府发债权，不仅为地方政府公债正名，更是在于防止重建过程中的违规融资。
（四）地方政府公债是金融危机形势下重塑市场信心的一剂良药
目前，全球性金融危机对资本市场造成巨大冲击，但这不应构成停止资本市场发展脚步的因由。现阶段的重点应是健全市场机制，提供信用度高的投资工具，重塑投资者对市场的信心。地方政府公债由于其信用度和收益都较高，在市场极度低迷的情况下，无疑为投资者提供了重塑市场信心的一剂良药。因此，不妨以地方政府公债作为带动市场回暖，促进西部资本市场发展和融资功效增强的起动器。
二、灾区地方政府发行公债融资的可行性分析
倡导授予灾区地方政府发债权并非只是理论上的高歌，而是具有现实的可行性。
（一）灾区地方政府具有发行公债的宏观体制基础和微观技术支持
宏观上，我国的分税制改革早已确定了地方政府与中央政府相对清晰的职责和利益边界，在明确的事权和财权的鼎力支撑下，发行公债是地方政府的当然权力。只不过由于分税制改革不彻底，在“事权”已经下放情况下，地方政府财权却未得到足够的保障。因而，准予地方政府发行公债是分税制改革纵深发展，并真正实现宪法和预算法规定的“一级政府、一级财政”的应有之意。
微观上，灾区一些省市，如四川、重庆及成都、兰州等，具备发展地方政府公债市场的条件。一方面，这些省市的经济规模虽与上海、北京、广州相比差距明显，但经济发展较快，无论是财政收入还是具体公共项目收入和公用事业收入，都具有稳定增长的前景；而且，其中一些地方政府有举债的经验，如重庆和成都。另一方面，随着西部资本市场的发展，西部的证券公司、会计师事务所和律师事务所等中介机构在资本规模、服务素质等方面得到了很大的提升，有能力为地方政府公债的发行提供技术支持。
（二）灾区地方政府发行公债拥有强劲的潜在投资群体
有需求才有市场，有市场才可发展，地方政府公债的发展要归因于庞大的需求市场的存在。灾区地方政府公债的发债主体虽然是灾区政府，但应该向全国的个人投资者和机构投资者开放，在更广阔的市场上吸纳资金。从个人投资者角度看，我国的居民储蓄率长期居高不下，反映了普通居民对安全性高和收益稳定的金融产品的需求，而地方政府公债作为一种“银边债券”，无疑将受到个人投资者的追捧。近年来，证券投资基金、社会保障基金等机构投资者也发展迅速，都希望资本市场能够提供更加丰富的投资工具，既最大限度地分散风险，又可获得较为稳定的投资回报。因而，对于以安全性和高收益性为魅力之所在的地方政府公债，机构投资者将有着巨大的投资需求和承购能力。
全球金融危机虽然使投资者对市场的信心跌至谷底，但投资者并未从市场上销声匿迹，而是需要信用度更高的投资工具吸引其“回归”。以地方政府信用为支撑的地方公债不会受到投资者的“冷落”。
（三）灾区地方政府的还债能力能够得到有效保障
未来的税费收入、城市土地增值收入、建设项目的现金流收入将成为地方政府届期兑付本息的有力保障。而且，将发行地方公债筹集的资金投入到灾区建设中，是一本万利的事，会带来一系列的正外部效应。
首先，在基础设施建设过程中，从施工、建材、商业和个人所得税等环节征收的税费就会增加财政收入。
其次，基础设施的建设将会大大改善灾区的投资环境，不仅能吸引其他地方的资金、技术、人才等生产要素进入，增加税源，而且还会使灾区土地几倍甚至几十倍地增值，土地增值的收入也将是地方政府信用的有力保障。
此外，建设项目现金流是更重要的偿债来源。地方政府公债中收入债券与特定的建设项目相联系，可以由投资项目自身产生的资金流，如桥梁收入及水、电、气收费收入等作为偿债资金，这相对于比较固定的税费收入具有更大的增长潜力。
（四）良性制度的构建将有效防止发债权的滥用
对地方政府滥用发债权的顾虑，是反对授予地方政府发债权的主要原因。反对者认为“地方政府的权利已经够大了，权利过大会影响中央政府的调控力”。但事实上，地方政府的权利主要不是太大而是不规范，地方政府承担地方公共事务的重任，却没有相对应的权力，要完成“政绩”就只能从非正规的渠道获取“灰色权力”，这必然增加制度运行成本。因而，从法律上明晰中央与地方的职权划分，授予地方政府发行公债的权利，将会使举债行为明朗化、透明化。另外，反对者还认为，地方政府存在滥用发债权的可能性，一旦开启闸门，地方政府超过自身的偿债能力过度发债，将加大地方财政风险并最终加重中央政府的负担。反对者的顾虑并非没有道理，但我们不能就此因噎废食，发债权的滥用可能性完全可以通过设计良性的制度加以防止。
三、灾区地方政府发行公债融资的风险防范
央行行长周小川曾指出，“法律制度环境是金融生态的主要构成要素”。灾区地方政府发行公债融资同样只有在完善的法律制度保障下才能大行其道，确立风险防范机制是构筑公债“安全网”的关键。
（一）确立灾区地方政府发行公债的法律依据
在试验阶段，可以先由国务院制定《地震灾区地方公债发行管理法规》对发行主体、公债类型、发行规模及用途加以规定。等到时机成熟再提请全国人民大会常委会修改《预算法》，明确授予地方政府发行债券的权限。有必要在全国范围内实行地方政府公债制度时，再制定《地方政府公债法》。
（二）建立和健全地方政府公债的风险防范和监管机制
1、明确监管机构及其职责。可设立地方政府公债管理委员会，对公债实施全面监管；地方同级审计部门对公债的发行、购销、偿还过程，以及公债的用途及其效益等进行全面审计监督；地方权力机构对公债的发行规模、使用方向、还本付息等享有审查批准权和监督权。
2、建立可靠的偿债保障机制。一方面，可设立专门的偿债基金，强制规定地方财政每年的预算都提取一定比例纳入其中，以安排公债的还本付息；另一方面，可设立专门的地方政府公债保险公司为公债承保，在投资者得不到足额兑付时给予赔偿，并允许保险单具有可流通性，降低投资的风险。
3、强化信息披露制度。“阳光是最好的防腐剂”，信息披露使地方政府公债的发行曝露于公众面前，可以有效地防止欺骗行为的产生。同时，由于公债发行人是地方政府，对其信息披露的要求和程序有别于其他债券。因而，法律还应做出具体明确的特殊规定。
4、完善信用评级与增级。应由特定的信用评级机构，依据地方政府财力大小、公债所融资金的投向产生的效益的多少等对公债进行评级。鉴于公债发行主体的特殊性，为避免评级机构受制于地方政府的权威，建议中央专门设立评级机构对地方政府公债进行评级，并确立最低级别标准，凡未经评级或评级结果低于标准的一律不发行。此外，允许地方政府通过提供担保或保证、为投资者设定选择权等方式为公债信用增级，以增强投资者的信心。
5、注重责任追究。建议授权地方政府公债管理委员会对违反发行程序、信息披露要求的发行人进行行政处罚，并通过法律规定，造成投资者损害的应承担民事赔偿责任，触犯刑法的交由司法机关追究刑事责任。
四、小结
汶川地震的降临只在一瞬间，但灾后的重建工作却任重而道远。重建灾区，资金是关键。资金犹如灾区建设的“血液”，有充足且顺畅的“血液”供给则全盘皆活，反之则举步维艰。“血液”之于生命不可或缺，资金之于灾后重建则不能中断。授权灾区省市政府发行公债融资已经不是应当缓行的问题，而是当务之急，也不是能不能开放的问题，其核心应当在于考虑如何进行风险防范和制度设计。以地方政府公债助推重建灾区，昔日的风光会重现，灿烂的未来在明天。
参考文献：
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（作者单位：中央财经大学法学院）