——以湖南新邵县为例
摘要：湖南省新邵县1993年开始试行农村养老保险制度，目前呈现参保人数由快速增长趋向平稳、农保基金规模比较小、但支付压力比较大、城镇职工养老保险更受农民关注等现象。文章认为该县试行的农村养老保险制度由于国家政策性、农民的收入水平、参保意识、农保支付标准及农村城镇化等因素的影响决定了农村普及养老保险制度存在一定的困难；并结合该县实情，提出通过加强意识、立法保障、政府主导、多层次全覆盖、解决社保转移，以及加强农保基金监管等手段，建立和完善适合我国国情的新型农村养老保险制度。
关键词：农村养老保险；可持续发展；社会保障；新农村建设
2009年《关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》的发布，对推进我国社会主义新农村建设，坚定不移走中国特色社会主义农业现代化道路，加快形成城乡经济一体化社会发展新格局起着很好的政策指导作用。《意见》第22条特别指出“要抓紧制定指导性意见，建立个人缴费、集体补助、政府补贴的新型农村社会养老保险制度”。
湖南省新邵县是一个农业大县，1993年开始试点推行农村养老保险政策，1994年在全县推广。经过15年的发展与探索，已初步建立一套比较规范的农村养老保险工作机制，如政策宣传、保费收缴、养老金支付、基金管理、个人信息管理等。笔者在调查中发现，经过多年的发展，新邵县的农村养老保险发展历经了试点推广、快速发展阶段，后来逐步放缓，到现在基本处于停滞不前、维持现状的阶段。鉴于新邵县农村养老保险的实施情况，现阶段及时总结农村养老保险政策在实施过程中的经验和存在的问题，探索一条适合我国国情的可持续发展的农村养老保险政策新路子，对推进我国社会主义新农村建设是很有意义的。
一、新邵县农村养老保险的现状
（一）参保人数趋向平稳
1993-1999年，新邵县新参保人数呈快速增长趋势，参保人数27784人，平均年增长率为43％。投保对象大多是原乡镇企业职工、老民办教师、村干部等，投保范围覆盖全县15个乡镇，参保人数占农业人口的4.08％。2000年以后，因农保基金规模太小，保险基金支付的压力太大，该县未实施农村养老保险扩面工作，参保人数绝对数趋向平稳。
（二）农保基金规模小，支付压力较大
农村养老保险于1993年在礼坪乡试点时，采取每人每月缴纳2元的征收方式，后考虑到农民无稳定收入，实行一次性缴纳100元或200元以上的征缴方式。1993-1999年，该县农民参加农村养老保险的热情高涨，缴费金额快速增长，6年共收缴保费450万元。2000年，由于收入水平较低，对农保的认识不足，农民的参保热情不高，该县暂停农村养老保险扩面工作，农保基金只付不收，基金规模的增长仅仅依靠银行利率的提高而增长。截至2008年底，农保基金总额为752万元，而每年有1103人领取养老金，每年需发放养老金70万元，农保基金的支付压力比较大。
（三）农民的社会保险意识逐步增强，更加关注城镇职工养老保险
对60位农民的问卷调查显示，55％的农民愿意参加养老保险，其中28％更趋向于参加城镇职工养老保险。说明在致富奔小康过程中，农民已经开始考虑自己的养老问题。现行的城镇职工养老保险的参保对象主要是与企业形成劳动关系的城镇户籍居民，未包括农业户籍人口。所以先富裕起来的农民盼望像城里人一样享受养老保险，如果政策允许在城镇社会保险和农村社会保险之间做出选择，他们选择的是城镇职工养老保险。
二、新邵县农村养老保险发展缓慢的原因
（一）农村养老保险制度并非强制性规定
由于农村养老保险制度不是强制性规定，在一定程度上影响了农保事业的可持续发展。该县实行的农村养老保险制度在参保方式上是以农民自愿参加和政府组织引导相结合，在缴费方式上以农民个人缴费为主，集体补助为辅，国家政策扶持。而农民个人的缴费受到农民收入水平的高低、农村集体经济好坏、领导保险意识强弱以及个人参保意识的强弱等因素的影响，推行起来困难很大。
（二）农民收入水平较低，参保意识不够强
城乡收入差别还相当大。该县统计部门2008年公布的全县城镇居民人均可支配收入7430.13元，城镇居民人均消费支出5859.77元；农村居民人均纯收入2895.85元，农村居民人均生活消费支出2568.56元。随着生活、教育、医疗成本的不断提高，优先解决生存、教育和医疗卫生等问题已经成为大部分农民的现实问题。在对60名农民的调查走访过程中，因年收入偏低而不愿参加农保的比例占调查人数的85％。同时，相当部分的农民对保险认识不足，了解不够，参保的意识不强。据调查，能比较了解养老保险政策的人数只占总接受调查人数的15％，初步了解的占55％，基本不了解的占20％，完全不了解的占10％。当前经济条件和政策条件下，农村养老保险要想全面铺开还有很大的难度。
（三）农保支付标准低，严重影响农民参保的积极性
目前，该县已有1103名适龄老人开始领取农村养老金，根据投保人缴费的多少和缴费时间的长短，最高的每月领取90元，最低的每月仅领取1.8元。如此低的支付标准，严重影响农民参保续保的积极性。
（四）农村城镇化、城镇规模化也加速了农村参保人群向城镇职工养老保险的转变
农村城镇化，城市规模化，是当前经济社会发展的必然趋势。目前，该县县城总人口7.8万人。按照“十一五”总体规划，该县将坚持突出以县城建设为中心，推动酿溪镇、严塘镇、雀塘镇3镇联动发展，促进3镇经济一体化，拉动县城南连北展、西延东扩，打造规模新县城，以点带面、点面结合，加速推进城镇化建设。该县规划纲要指出，到2010年，全县城区面积扩大到12.4km2，县城人口达到12.4万人。随着城镇化建设的快速推进，相当一部分农村人群将“农转非”，参加农村养老保险的人数也将会相应减少，由于户籍身份的变更以及就业环境的变化，他们可能更多地选择支付标准更高、更具强制性、更有保障性的城镇职工养老保险。
三、进一步完善农村养老保险制度的建议
要想实现社会主义现代化，离不开农村的现化化。社会保障制度是经济社会发展的重要保障，加快建立新型农村养老保险制度是经济社会发展的必然趋势。妥善解决农民的养老问题，是关系到社会和谐稳定、城乡经济协调发展和社会主义市场经济可持续健康发展的重要保障。
（一）加快新型农村社会养老保险制度的立法保障
经济发达国家农保制度的建立大都遵循先立法后实施的原则。日本1959年颁布《国民养老金法》，1970年又出台《农民养老基金法》。而我国的农村养老保险政策起步较晚，农保立法工作相对比较滞后。目前，各地农村养老保险办法基本上是在1992年民政部颁布的《县级农村社会养老保险基本方案》的基础上根据本地实情制定的，各省市区的制度设计方案千差万别，地方色彩鲜明。加快新型农村养老保险立法关系到农村养老保险的可持续性和养老保险基金保值增值。为了保证农村养老保险制度正常运行和持续发展，建议在出台《中华人民共和国社会保险法》的同时，拟定《农村社会养老保险条例》，以法律形式明确农村养老保险制度的原则、主要内容、管理体制、资金来源、支付标准、基金监督及相关部门的责任等。
（二）厘定各级财政职责，强化政府主导作用
大力加强农村社会保障组织建设，组建全国统一的农村社会保险经办管理机构，理顺各种关系，建立“个人缴费、集体补助和政府补贴”的3方共同负担的新型农村社会养老保险制度。政府应加大对农村养老保险基金的投入，改变目前政府财政在农村社会养老扶持方面不作为的现状。应厘定各级财政职责，建立持续科学有效的财政投入机制，建议中央财政无偿提供基础养老金，省级财政为特殊家庭如计划生育、烈军属户等建立农保年金，县市财政补贴个人账户。对于经济发展水平较低的地区、西部地区和少数民族地区，应由中央财政通过转移支付的办法给予资金支持。
（三）建立多层次全覆盖的农村养老保障制度
新型农村养老保险制度必须同我国经济发展水平相适应，同农村实际情况相适应，同农民的承受能力相适应。根据不同地区的发展水平，不同人群的农村养老方式，不同区域农村养老保障水平的现状，来进行分类设计和分步实施。新型农村养老保险制度还要与其他社会养老保障措施相配套，农村社会养老保险不能完全脱离家庭养老、土地保障和其他保障措施的实际情况，要使之形成一个有机整体，共同达到保障老年生活的目的。
（四）加强农保基金监管，拓宽农村养老基金保值增值的渠道
当前，该县农村养老保险基金完全属于储蓄积累模式，基金规模的增长依靠银行利率的提高。随着人民银行存款利率持续低迷，严重影响农村养老保险基金的保值增值。建立和完善农村养老保险基金监管机构，制定科学合理农村养老保险基金管理和限制性投资政策，确保新型农村养老保险制度健康持续发展。可以采取以政府担保，由专业的基金管理公司负责资金管理与运营，确保农村养老保险基金保值增值。
（五）妥善解决农村养老保险与其他社保政策的接续转移问题
随着城镇化进程的推进，农村居民的流动性日益频繁，农民选择参加城镇养老保险、被征地农民转换到新农保、返乡农民工参加新农保等势所难免。因此，新农保制度与其他社保政策之间必须可以相互接续转移，逐步由储蓄模式向统账结合模式转变，不断消除城乡差别和两种保险制度的不公平待遇，逐步实现城乡统一的养老保险终极目标。
总之，只有全社会高度认识新型农村养老保险制度的重要性，上下一心，齐抓共管，真正把新型农村养老保险制度办成惠民爱民的“民心工程”，做到人人老有所养，老有所依，才能充分发挥其在社会主义新农村建设伟大事业中的重要保障作用。
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（作者为会计师、注册会计师、注册资产评估师、注册税务师）