摘要：随着我国城市进入快速扩张时期，城市建设的范围不断扩大，城中村问题成为城市政府、学术界等共同关注的棘手而重要的问题，解决该问题的根本出路是城中村土地资源利用整理与拆迁改造，但这必须保障城中村村民现有既得利益长期不损失。
关键词：城中村；土地资源利用；拆迁改造
一、城中村的概念
所谓城中村是指在城市高速发展和扩张的进程中，由于农村农用土地全部或大部分被征用，仍居住在由原村落基础上自发建设而成的村庄。其在土地权属、户籍、行政管理体制上仍然保留着农村模式的村落。但城中村产生以后，受城市经济发展影响，原村委会对其实施行政管理减弱，而当地街道、居委会又无权管理，致使城中村管理机制混乱。
城中村村民面对周围城市经济疾风暴雨似的发展，自发地以其特有的方式开发土地资源，寻求经济利益的最大化。但由于二元结构的存在，城中村的土地利用规划管理往往与整个城市的土地利用规划管理并不协调，产生了许多不利于经济发展和社会稳定的问题。这在很大程度上制约着整个城市的发展和形象，从而影响了我国城市化发展水平，是困扰我国城市发展的难点问题，被视为我国的都市病之一。
二、城中村土地利用及建设存在的主要问题
（一）村内没有或基本没有耕地
由于城市的不断扩张，除宅基地以外的土地不断被征用，变为城市建设用地，使村内耕地为零或基本为零。城中村现有土地产权还属于农村集体所有，虽然一些村已将农村村委会改为城市型居民委员会，但村民宅基地还未被征为国有，其土地本质仍未发生变化，仍然实行村的管理方式。原有或新增村民已基本不再从事农业生产，除极少数人由国家安置和部分条件适宜的进入村办企业外，大部分村民是自谋职业。但伴随着村民由第一产业向第二、三产业的转移，他们很多人不用劳作，有村社的分红和出租屋的租金，足可以高枕无忧；进而产生劳动力富裕而就业不足，生活庸俗化现象。
（二）房屋建设无统一规划，建筑密度过高，布局混乱
城中村的建筑密度和空间形态处于失控状态。在繁华的宽阔街道两旁高楼大厦后面，就是在方圆几公里人为制造的一个整体的高达5-20多米的一家一户紧连的城中村。在土地紧缺和房租收益的刺激下，建筑已完全失去个体差异的美学意义，经济的铁律也碾碎了我国传统村落和谐人居空间的“文化意义”。在连接着的非常雷同的2-10多层高低不等的建筑物中间，是由原来的宅基地间隔确定的宽约1.5-2米的街道，而在第2层楼以上，为了最大化地扩展住宅建筑面积，街道两旁的楼都伸展出来，几乎把露天的地方全塞满，形成“贴面楼”和“一线天”。
（三）城中村居住环境质量差，存在基础设施配套不足的问题
城中村人口密度大，在村里居住的人除了村民之外，还有无数的租房而居的外来打工者。人口构成情况较为复杂，具有来源广泛、成分复杂、流动性强的特点。
由于房屋密度高、采光通风条件差、违法违章搭建现象突出，城中村的道路、供水、供电、电讯、排水、垃圾处理一般都不配套，城中村内街巷狭窄弯曲，杂乱而狭窄，消防通道严重不足或堵塞，消防车难以进入，安全隐患严重，且路面质量普遍差，经常污水横流，垃圾堆积，村容村貌一般都比较差；在市政设施方面，各村的线网基本上都是明线，混杂无序，安全隐患突出；村落中的大部分住宅光线幽暗，这些和现代城市的生态、整洁与舒适大相径庭，严重影响城市安全建设和城市形象。
三、城中村问题解析
（一）农村土地的集体所有是造成城中村土地利用问题的根本
土地是城中村赖以活命的关键资源。农村土地的集体所有，使得村庄土地使用权掌握村民自己手里，加上不同土地使用方式的比较收益悬殊，工商服务业收益较大。一般而言，城中村地理位置优越，土地实际与潜在的含金量甚高，为满足利益最大化需要，农民极力抢建空间最大化的私宅。从开发方式而言，由于自主开发土地的收益十分可观，远远高于政府的土地征用费，致使农民非常排斥政府征地而想方设法在城中村里进行土地开发，兴建收益高的物业。
村落建设完全没有纳入城市统一规划、建设和管理，其发展有很大的自发性和盲目性，在生产方式、生活方式、景观建设等各方面仍保留浓厚的农民特征。城中村的土地问题是传统体制性因素与现实的政策、管理性因素相互作用的产物。
（二）追逐最大经济利益是造成城中村问题的根本驱动力
城中村最宝贵的资源是土地，最紧张的资源也是土地。因为土地的紧缺，而房屋出租收益可观，为增加收益，住宅多以独家独户的传统家庭模式建筑而成，宅基地违法违章建筑相当集中，村中建筑密度极大，采光通风条件差，大量房屋属违章建筑。
随着城中村周边城市的发展，村内土地迅速增值，地价不断上升，而国家目前的土地管理法规及相关政策限制集体土地的买卖，使村内土地隐形市场相当活跃。为追逐利益最大化，一些村民以出租土地为由，转让集体土地使用权；有些人以买卖地上附着物为名，非法买卖土地；有些则将住宅改为商业出租等。由于房租便宜，房源多，成为外来人口集中居住的“收容站”，出租屋聚居了大量缺乏有效管理的外来人口，成为影响一个城市发展质量很重要的因素。
因此，我国的城市化要健康发展，政府应积极对城中村现象必须进行土地利用整治和拆迁改造，逐渐由市场主导拆迁向政府主导拆迁转变，由项目建设被动拆迁向城市改造主动拆迁转变。
四、城中村改造之思路方法
对城中村的改造，是城市建设的需要，是社会发展的必然，是实现现代化的需要。要使城市化进程有一个较快的发展就必须认真解决城中村改造问题。
因此，我们要树立全面的改造观，不但要改造城中村房屋和土地利用，探索村庄拆迁改造补偿安置方式，同时要做好前期工作和宣传教育。
（一）依法推进村庄拆迁改造，保障村民利益长期不损失
各地政府可依据本地实际情况，规定城市建成区的行政村统一撤销行政村建制，将农村人口按计划转为城市居民户口，建立居民区建制，土地全部由政府统一征购为国有，土地纳入政府土地储备库。同时可通过折抵、置换、一次性或持续性补偿等方式，推行住宅楼房化，居住环境城市化，整理拆迁农村集体建设用地，将腾出节余的建设用地按城市总体规划，与城市基础设施相适应，进行基础配套设施建设，用于城市重点项目建设。
城中村实行村庄整理拆迁改造，要坚持统一规划、统一政策、统一组织、统筹安排。要加强规划管理，认真搞好规划设计，做到没有规划坚决不进行改造建设。城中村的住房必须按城市规划统一改造，但城中村村民的安置不能等同于一般城市建设中的拆迁户，随意安置到交通不便的边远地区，应尽可能就近建造农民公寓进行安置，努力改善被拆迁人的居住环境，所安置的房屋无论从结构、面积、配套设施、居住环境等方面都有大幅度的改善。否则，由于安置地点过远，新区设施不配套，极易引起各种各样的矛盾，造成村民与政府的对立。
城中村居民的拆迁，必须突破货币安置和招工安置的旧框框，实施开发性安置，就是通过开发性项目的建设，来解决城中村村民的持续有保障的生产和生活出路。它兼顾了村民就业和长远的生活保障，能够弥补货币安置的某些缺陷，使其避开进入劳动力市场竞争就业时在文化素质和技能方面的劣势。
在安排开发性安置用地时，原则上要统筹兼顾，最好在村内部选址；在地段安排上，政府应优先考虑选择在交通便利、人气较旺、便于安排第三产业的地方进行开发性安置项目的投资；在投资项目安排上，可选择预期赢利较好的项目进行开发，让原村民拥有自主的产权，出租经营收益归个人，只有切实保障被安置村民能取得较好的稳定收益，这样居民才乐意让政府拆迁自己的原住宅。
同时，“城中村”改造中的补偿方式包括农民身份转变为居民，以及因身份改变而获得的各种物质利益，应享受到医疗保险、失业保险、居民的最低生活保障等，同时还有长期法定的国有土地使用权。
实施开发性安置和推行养老保障体系目的，在于妥善安置城中村农转非村民较长时期的生活出路，因此，必须处理好眼前利益和长远利益的关系。但城中村的拆迁和补偿费用是一笔巨大的开支，包括拆除旧屋费用、新项目规划设计费、安置公寓建设费、养老保险费、土地补偿费、拆迁临时安置费用、三通一平等，因此不能急于求成，不能给地方政府大的压力和负担。中央及省政府将城中村改造的责权利下放到各城区，允许各城区采取多种手段，整合土地资源，招商引资，以弥补城中村改造经费不足难题。
（二）提前完成城中村房屋登记发证和地籍测量发证工作
根据国务院《城市房屋拆迁管理条例》规定，被拆迁人是以《房屋所有权证》和《土地使用权证》为补偿依据。但事实上，大量违章和无证建筑的存在，使拆迁工作变得非常困难。为使拆迁工作顺利进行，必须提前做好集体土地房屋确权登记工作，积极进行以宅基地为主的地籍测量工作，明晰每一块的面积、位置、权属人。同时宣传鼓励村民积极进行集体土地和地上建筑物的登记申报办证，以维护自己合法的产权人或拆迁补偿受益人。只有房产、地产产权明晰，矛盾纠纷少，才能顺利推进城中村拆迁改造顺利进行。
（三）全面推进实现由村庄向现代城区的转变，推进建立城中村新型管治架构
城中村要按照实现现代化的要求，创造条件，逐步实行社会化管理，构建新型社区。可要依照《居委会组织法》的要求，组织全体居民进行社区居委会的选举，依法按程序建立居民代表会议、民主协商议事、居委会事务公开等制度。原由村集体承担的基础设施建设和管理职能，逐步转交给各专业管理部门和街道办事处负责，纳入城市建设和管理范围，实行专业化、社会化管理。
（四）切实加强对村民的宣传教育
城中村的问题是所在区域在物质形态和思想形态都没能跟上城市的整体发展，但改造的症结则在于思想形态，即城中村居民对改造的态度。这就需要加强宣传教育，要使他们明白，目前城中村的建筑形态、居住和生活模式已不适应城市化的要求，城中村改造是有利于完善城市管理体制，加强社会管理，促进社会发展进步，是一个城市走向现代化的必由之路。不改造城中村，城市化水平就难以达到较高的层次，城市的发展就要受到制约，而城市发展状况也最终将影响到城中村居民的利益。要通过细致的宣传教育，使城中村的村民自觉理解和支持拆迁改造。
城中村问题集中反映了我国农村城市化过程中城乡各自的发展冲撞问题，解决问题的根本出路是城中村土地全部由政府统一征购为国有，把城中村村民的户籍从农业户口转为城市居民户口，对城中村土地资源利用整理拆迁改造，但要顺利解决城中村问题，还必须要确保村民在住房、收入、劳动就业、养老等方面的既得利益不下降，生活水平有提高。只有解决好农民最关心、最实际、最根本利益问题，保证他们的衣食住行，建立更好的医疗、养老保障体系，能得到更好的教育，使村民体会到城市主人翁精神，才能让村民自觉地支持改造，这样才能更快地实现城中村建设与城市建设一体化的宏伟蓝图。
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（作者单位：郝志军，海南大学管理学院土地管理系；王吉花，琼州学院旅游系；黄朝明，海南大学管理学院土地管理系）