关键词：行政体制困境；危机管理；重构
近些年来，我国政府行政管理能力不断加强，政府危机管理能力也不得的提升。无论是2007年10月的《国家综合减灾“十一五”规划》，还是2007年11月1日执行的《中华人民共和国突发事件应对法》，都标志着我国政府危机管理制度渐渐走向完善，但在实际的管理中，依然存在不少问题。
一、行政体制与政府危机管理
关于行政体制，目前还没有一个统一的定义。有人认为，所谓行政体制，是相对立法体制、司法体制而言，指管理国家行政事务的政府机关的设置、职权的划分与运行等各种制度的总称，它是上层建筑的范畴，是国家政治体制不可分割的重要组成部分。还有人认为，行政体制是制度化的行政关系及其相关的政治关系，是有关行政的“体”（行政主体、行政客体和有关的政治主体及其基本关系）和“制”（相关基本体制）的总和。
根据世界发展进程的客观规律，一个国家发展到人均GDP500美元至3000美元时，往往对应着人口、资源、环境、效率与公平等社会矛盾较为严重的瓶颈时期，比较容易造成社会失序、经济失调、心理失衡、伦理失范等问题。现有行政体制与社会现实要求及其发展趋势有很大差距。面对日益增多的危机事件，政府危机管理效能严重受到当前行政体制不合理因素的制约。
二、当前行政体制下的政府危机管理困境
对于一个国家的行政管理来讲，行政体制问题是管理效能的重要影响因素。体制顺畅，则管理效率高；体制不顺，则管理效率低。
（一）我国横向关系下的政府危机管理困境
所谓地方政府间横向关系，是指没有行政隶属关系的地方政府间关系。地方政府间的横向关系，既有地方政府间平行的横向关系，也有地方政府间斜交的横向关系。前者为同级地方政府间的横向关系，后者为不同地区的地方政府间的关系。地方政府间的横向关系不存在领导与被领导的关系，横向关系间缺乏交流与联系。
当代中国，在纵向行政体制上实行的是“条条专政”的管理模式，使地方政府间的关系受阻。其根本原因在于地方政府的绝大多数职能部门是与中央各部门对口设立的，而地方政府内部间关系的阻隔也使得地方政府缺乏进行横向联系的能力。另外，地方政府横向关系被阻隔，“条条专政”意味着注重条条管理，排挤地方政府的管理，于是，地方政府管理地位被削弱。不仅地方政府间合作与协调的基础被削弱。而且地方政府间合作与协调的价值与意义也被冲淡，这又使得地方政府缺乏进行横向联系的动力。地方政府间的横向关系更多体现在竞争上，缺乏必要的交流与合作。
（二）我国纵向关系下的政府危机管理困境
我国政府间纵向关系的主要困境是“职责同构”的运行模式。职责同构就是指在政府关系中，不同层级的政府在纵向间职能、职责和机构设置上高度一致。每级政府都管理大体相同的事情，相应地在政府机构设置上表现出上下对口、左右对齐。这就使得中央和地方政府间出现事权划分不明、职责不专、权责不明。
第一，中央过多干预，弱化了地方自主导向。在职责同构的模式下，中央和地方政府的职责基本是对等的，除少数外交、国防等事权专属中央政府外，地方政府拥有的事权几乎完全是地方政府的翻版，从而每一级政府都参与管理所有的事物。由于没有法律对中央政府和地方政府各自职责范围作出明确的规定，地方政府直接受控于中央，中央政府可以随时干预地方事务，所以地方政府的自主性和主导性降低，在一些该管而且管得好的事情上，等待上级指示，甚至是消极作为。
中央和上级政府对地方社会管理体制的直接干预，弱化了地方政府社会管理的自主导向。地方政府的危机管理具有很强的变动性，因此，中央或上级政府对地方政府危机管理的直接干预，很可能导致危机管理的失效。
第二，中央和地方权限不清，权责错位。在职责同构的模式下，事务的决策者和执行者在职责和权限上没有很好的区分开来。中央政府与地方政府以及地方各级政府之间的职责权限划分不清，出现重叠，有权的无职无责，无权的有职有责，职责无法充分行使，权责错位现象普遍存在。
第三，地方政府内部产生混乱，条块间发生冲突。在职责同构的模式下，地方政府内部容易产生混乱。受条块结合，双重领导的影响，作为地方政府的组成机构，要对同级块块负责，同时，又要受上级条条的严格控制，对上级负责。当危机事件发生，在上级条条的指示与本级政府管理产生矛盾时，地方政府内部工作便难以协调，影响危机管理决策的统一性。
在职责同构的模式下，实行条块结合的模式，容易出现条块冲突的问题。在我国，中央将一些具有行政执法权部门的人、财、物、事上收，由中央或省级主管部门直接管理，实现垂直管理。其特点是具有相对独立性，业务运行脱离同级政府，与同级政府不是隶属关系。垂直管理部门有时不一定都配合地方政府的工作，而地方政府也会做出消极回应，出现相互推卸责任，特别是在行政执法综合性越来越强的今天，“条块”紧张关系带来的弊端更加明显。当危机事件发生，条块间的冲突不仅表现为事中的消极作为，还表现为事后相互推卸责任、扯皮。
（三）我国部际关系下的政府危机管理困境
部际关系就是指在一个层级的政府中各个机构之间的横向和外部联系。我国是职责同构，条块结合的治理模式，所以，中央政府各个部门和机构之间的横向联系最有代表性。
从管理体制上讲，我国部门之间的运行较为顺畅。但在实际中，部际关系存在不少问题。
第一，部门利益和个人利益问题。管理职能是依靠具体的职能部门实现的，职能部门各司其职，横向间运行和谐、顺畅，则能保证政令的畅通，社会管理职能的充分履行。一些具体的职能部门在实际的运行过程中依仗公共权力形成了部门利益和个人利益。目前的体制弊端，用四句话概括：政府权力部门化，部门权力利益化，获利途径审批化，审批方式复杂化。在政府的危机管理中，部门利益和个人利益严重膨胀，造成一些部门、地区、行业之间的分割，加剧部门、行业和地区的保护主义，造成国家政令不畅，严重降低了中央决策的有效性。
第二，部门间缺乏交流与协调。在我国，部门间的地位是平等的，但部门之间的权力确实有差异的，由于权力大小的差异，政府职能部门之间的应急联动，也会遇到一些小小的麻烦，其中最明显的有两点：一是弱权部门与强权部门的话语权不等，二是强权部门在动员社会资源时占据明显的优势。部门间主要是根据机构的级别进行部际交往，而不是依照职能进行协调。在危机管理中，部门“孤立主义”思想很严重。
三、当前行政体制困境下的政府危机管理重构
党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》和十一届人大第一次会议通过的《国务院机构改革方案》使深化我国行政体制改革的重要指导性文件，开启了新一轮的行政体制改革。但同时，我们也应该看到行政体制改革是项艰巨的系统工程，不是一蹴而就的。因此，我们应该从客观实际出发，针对当前行政体制的困境和政府危机管理中的不足，在总结过去的经验和学习国外先进的理念的基础之上，突破困境。
（一）横向关系困境中的政府危机管理重构
第一，加强对横向关系合作的立法保护和规范。目前，我国区域间合作在深度和广度上都还不够，大部分还仅限于经济层面的交流与合作。其主要限制因素就是合作体制的不完善。突破这一限制后，区域间合作的深度和广度将会加深，这有利于协调跨区域的政府危机管理。同时，能够促进危机管理中需要合作的各方很好的进行自我协调。这种协调的途径是通过签订具有约束力的双边或多边法律协定或行政协议来实现，所签订协议受国家法律保护，具有法律效力，各方据此形成一种正式的、稳定的合作。
第二，设立省际间的危机管理合作委员会。在我国省际间设立危机管理委员会。其成立由国务院统一规划协调，规划的原则是有利于实现区域内信息共享、资源互补。危机管理合作委员会在日常管理中可以建立资源信息库，将各区域间的信息进行整合，实现交流。经常针对一些常见自然灾害处理进行假设性演练，也应是危机管理委员会的日常工作。这样，一旦发生较大的跨区域的危机事件，多方都能灵活应对、密切配合，尽量减少损失。
（二）纵向关系困境中的政府危机管理重构
第一，加快建立以块为主，属地化管理体制。在地方政府纵向关系上，存在权责不明、权限不清、职责错位现象。中央或上级政府往往对地方政府的管理直接加以干预，使得地方政府管理的自主性降低，不利于结合实际情况。
第二，加快建立分级响应制度。与属地管理相对应的就是分级响应制。建立以应对能力为主要依据的分级响应制度应为根据事发地政府是否有足够应对危机的能力，来确定响应行动的级别和程序。如果省级政府已具备足够的能力来应对突发事件，中央可将负责组织管理的权力交给省级政府，中央部门仅需给与资金、技术方面的援助即可；如果省级政府没有足够的能力应付突发事件，则直接由中央政府来负责；对于可能发生或已经发生的跨部门、跨区域的危机事件，则由中央政府直接负责。
（三）当前部际关系困境中的政府危机管理重构
我国部际关系在政府危机管理中暴露出的最大的问题就是政府职能部门权力大小的差异问题。强权部门与弱权部门话语权不对等，强权部门在动员社会资源时占有明显优势。在实际危机管理的应急联动中部门间会出现些问题。
针对这一问题，西方国家已有较成功的经验。联席会议制度在西方国家政府协调部际关系中发挥重要作用。联席会议的成员由相关机构组成，主要有成员单位机构的工作人员对危机管理中出现的问题进行讨论协商。最后，综合各方面的意见和信息，提出解决问题的方案和建议。再提供给领导决策时，就已经有了协商一致的建议和相关的方案。其优点是联系会议制度的成员主要由单位机构的工作人员组成。所以，问题和对策都出自操作层面。再经反复协商和论证之后，问题找的比较准确，符合实际，执行起来容易。
在当前，建立由各职能部门单位机关人员组成的部门联动会员，不失为解决我国部际关系话语权不等、协调不畅的一个好的措施，能够很好地使各部门产生大局意识，牢固树立全国一盘棋思想，在权力失衡的背景下，提高政府的危机管理效率。
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（作者单位：中国矿业大学文法学院）