解决农村资金问题必须突破制度瓶颈

农村资金作为制约农村经济发展的重要因素，一直是社会各界关注的焦点。在建设新农村的新形势下，如何有效地解决农村资金问题？本文从制度层面作出探析，藉此找出解决我国农村资金矛盾的有效途径。

一、当前农村资金供求制度制约表现及影响

农村资金供求矛盾一直是困扰农村经济发展的重要问题。形成我国农村资金供求矛盾，一个重要因素是制度制约。现阶段，我国农村经济制度主要从四个方面作用于农村资金供求过程：一是制度规定农村资金供给渠道的形成。指进入农村领域的资金供给主体由制度决定，是否合法、能否进入，均是制度安排的结果。虽然在市场经济建立后，农村资金供给主体逐步增多，但是要在农村资金供求中最终发挥作用，仍然以符合国家和地方政策规定为前提。二是制度规定资金供给量的大小。表现为资金主要渠道的供给多少、是否投放，均取决于国家和管理当局的政策规定，如财政、信贷支农资金供给，其规模的大小均最终反映为对国家政策和管理当局规定执行的结果。三是制度规定农村资金需求量多少。表现为农村资金需求主体的最终满足，取决于政策开放和执行程度。需求主体难以按照自己意愿获取所需的资金量，即使是农村个体的资金需求，其最终满足也视国家政策的开放程度。四是制度规定农村资金用途。即资金供给对需求主体资金使用的预先约定，如财政、信贷等部门对资金投向、使用性质等事先作出规定，使需求主体资金运用只能按照约定进行，包括运用时间、用途、范围等。客观地说，我国社会主义制度建立以来，党和国家制定一系列促进农村经济发展的方针政策，是较为切合农村实际的，特别是改革开放以来，通过制定和落实一系列富民政策，使农村经济迅速发展，充分证明在农村的各项方针政策是行之有效的。但是，问题的关键是农村经济发展，农村资金管理制度并没有相应的调整和变化，由此必然形成对经济发展的制约。

当前，我国农村经济环境和条件已发生显著变化，多种经济成份并存和多样经营方式发展，已成为农村经济发展的重要特征。与此相适应，农村资金需求也在空间和范围上也实现突破。特别是在建设社会主义新农村战略目标确立后，农村经济结构调整、基础设施建设、公共设施建设、生态建设、农业新技术推广应用等，已构成新一轮的农村资金需求。但是，农村资金需求的新变化并没有带来资金管理体制的相应调整和变化，相反，仍然较多沿用原有的管理规定和做法，使资金制度环境没有形成实质性的松绑。因此，构成我国农村资金的制度制约，实质上是农村资金管理体制改革的滞后性。主要表现：一是现有资金体制与农村经济发展需求不符。表现在管理上过多考虑国家宏观调控，忽视农村资金需求的多样化。二是现行部分政策规定制约农村资金需求。表现为资金供给部门规定高条件、高门槛，使农村有效资金需求得不到满足。三是缺乏对农村资金投入的政策鼓励和保护。主要是不能形成保护农村资金供给的制度环境，外流严重。四是农村资金市场发展得不到应有的重视和培育。按照经济发展的一般规律，相关制度的制定并实施，应该很好地反映经济发展取向，否则将形成对经济发展的制肘。但是，目前我国农村资金体制不论是管理手段，还是调控办法，都落后于农村经济发展要求。这种状况，直接造成农村资金供给的缺陷：

（一）资金供给渠道单一。表现为：一是能形成对农村领域有效资金投入渠道少；二是承担主要资金供给渠道单一。目前，我国农村资金供应渠道有四个类型：国家财政支农资金投入、农村信贷资金投入、社会资金投入和农民自筹资金。从表面看，对农村投入渠道并不少，但是实质上能形成对农村资金有效供给的，除国家财政支农、农村信贷资金投入和农民自筹资金外，其他渠道资金对农村投入相当有限。据统计，2005年各级财政支农支出4871.4亿元，农村信贷涉农贷款12000亿元，两项投入约占当年农村资金投入总量62.5%。很显然，财政和信贷两条渠道承担了农村资金投入的主要责任，并且大部分农村资金投入集中在农村信贷渠道上。但是即使如此，这两项资金供给仍远远无法满足农村多样化的资金需求。在当前农村资金需求日趋加大和多样化的情况下，这种过度集中的资金供给方式，显然不适应农村经济发展的需要。

（二）资金需求缺口突出。表现为农村资金投入无法满足有效需求。统计显示，2005年全国农村资金需求总量近为40000亿元，同期资金供给总量为27000亿元，供求缺口约13000亿元。由于有效资金需求得不到满足，相当部分农民不得不通过民间借贷等形式弥补资金需要。据统计，2005年全国农村民间借贷达8600亿元，农民借款约65%来自民间借贷。这种情况，一方面表明农村合法渠道资金供给严重不足；另一方面，反映出我国民间借贷市场具有广阔的发展空间。

（三）资金需求结构矛盾突出。表现为合法资金供给渠道偏重农业生产领域和短期资金投入，农村新兴产业和长期资金投入缺口严重。2005年，全国金融机构投入农业生产领域短期贷款近5000亿元，占贷款总额42%，同期投入个体工商户和第三产业贷款654.6亿元，占总额约5.50%。相当部分农村经济发展重要环节由于资金投入短缺，造成严重的制约。

（四）城乡信贷资金投入差异大。主要为农村信贷资金投入增长过慢。2005年，全国县以下银行金融机构存贷比例为56.30%，同期全国金融机构存贷比69.02%，比全国平均水平低12.72个百分点；农村地区人均贷款余额不足5000元，同期城市人均贷款余额超50000元，相差10倍；县以下银行金融机构年均贷款增长9.72%，同期全国平均增长15.66%，与全国相比低5.94个百分点。农村信贷资金投入增长缓慢，既制约了农村资金投入，也直接影响农村居民收入的提高。2005年，全国城市居民人均收入约为农村的5倍，差距进一步拉大。

由此可见，农村资金供求制度制约既严重地制约了农村经济发展步伐，也给农村社会留下较多的不稳定因素。

二、农村资金供求制度制约构成因素分析

对于我国农村资金矛盾，不少观点一直把之归结为社会资金供给短缺，认为由于社会资金来源不足，才造成农村资金供给紧缺。这种认识既不全面，也能不反映我国当前资金供求状况。首先，当前我国社会资金总需求和总供给并未形成更大的缺口。统计显示，改革开放以来，国内社会资金总需求与总供给基本处于良性状态。虽然仍然存在个别领域资金紧缺，但是目前已不因为资金供求状况影响经济发展步伐，这充分证明我国社会资金供求总体趋于良性状况。其次，银行信贷资金供给并未面临更大的压力。2005年，全国金融机构本外币存款余额300208.55亿元，同期贷款余额206838.48亿元，存贷差额达93370.07亿元，比上年底增加28747.88亿元。从存贷差额看，意味着超过9万亿元的银行存款没有运用出去，不少商业银行都为此多方寻找资金出路。因此，单纯从社会资金供求的层面判断农村资金供给短缺，是缺乏事实依据的。但是现实的情况是，大量的农村中小企业、农业部门和农民资金需求得不到有效满足。这就使我们不得不面对一个情况是：一方面大量资金在金融机构堆积（至少国有商业银行存在这种现象），另一方面则是相当部分行业和部门资金需求得不到满足。为此，要找出形成农村资金供求矛盾的主因，必须从深层剖析构成制度制约的因素。

（一）制度性流失是造成农村资金供给短缺的主要原因。2005年，全国农村存款增加近12000亿元，同期农村对信贷资金需求量约17048亿元，在供给量中尚未包括农业发展银行当年向人民银行申请的再贷款和国家财政支农资金投入。从统计数据看，如果新增加的农村资金来源能适时投放到农村，农村资金供给不应该出现严重的短缺局面。但是，现实正是在农村资金来源较充足的情况下，仍然出现巨大的需求缺口。很明显，资金管理上是重要的原因。从农村资金供求状况看，目前至少有如下分流农村资金的渠道：（1）邮政储蓄。据统计，2005年全国邮政储蓄存款余额超8000亿元，其中70%来源于农村居民存款。由于现行政策没有规定邮政储蓄返投农村，这意味着从邮政储蓄渠道分流农村资金超过5000亿元。（2）其他金融机构。主要是商业银行在农村集镇营业网点增加的存款，没有返投到农村。据国务院发展中心课题组测算，1979-2000年，通过国有银行和农村信用社渠道，农村资金净流出10334亿元，其中2002年更是流出高达8449亿元。三是社会集资。每年通过这个渠道分流农村资金约4000亿元。此外，还有其他形式分流农村资金，如农民子女教育费用支付等。这些资金的流出严重地制约了农村资金的供给，但是在现行体制下并不违反相关的政策和管理规定，有的甚至是制度允许并支持的，如邮政储蓄、商业银行农村存款的非农使用等，都是在现行制度范围内所允许的。如果单纯从资金流动的角度考察，现行农村资金制度至少存在以下缺陷：一是不能构成对农村资金外流的约束。即对吸收的农村存款如何确保返投农村，目前仍然缺乏明确的政策规定。二是现行制度缺乏对农村资金投入的引导和保护。表现为对商业性支农资金投入缺乏政策鼓励。商业性资金一个明显特征是趋利性，在农业投入高风险、低效益的情况下，如何保证商业性资金对农村的稳定投入，目前仍然缺乏相应的政策扶持。这种情况下，必然导致部分商业性金融机构把应投于农村的资金转投到其他领域。以我国现有农村经济发展状况，出现这种制度缺陷是不应该的，也是一种重大的管理失误。

（二）农村金融体制改革设计缺陷是造成资金供求矛盾的重要原因。我国农村金融制度安排一直与经济体制紧密相联。自1979年实行经济体制改革以来，我国农村金融改革突出的特点是增强农村信用社在支农中的主导作用，同时发挥政策性金融和商业性金融支农的协调功能。但是，实践证明这项改革并没有缓解农村资金供求矛盾，相反农村资金供求矛盾日趋突出。这不能不反映出农村金融体制改革设计上存在的缺陷：

1．对农村信贷资金供应主体选择存在较大的失误。自九十年代开始，为配合农业银行转换经营机制，国家把农村信用社作为信贷支农主体加以确定，即通过培植农村信用社的发展，解决农村大部分信贷资金需求。按照改革初衷，认为农村实行家庭联产承包责任制，一家一户为一个生产单位，农村信用社作为群众性合作金融组织，更接近群众，更适合分散性家庭生产的资金需求。实质上，这项改革安排忽视了一个关键性的问题，就是农村信用社并不具备与我国农村产业资金需求相适应的综合承担能力。众所周知，我国农村资金需求量大，而且农业弱质产业的属性，决定其不能以商业性供应为主。但是，在改革中却忽视了农村信用社自身固有的缺陷。首先，农村信用不具备作为主导型农村金融机构的资金承担能力。2002年，全国农村信用社各项存款19875亿元，比上年增加2612亿元，同期农村资本融量21592亿元，全部新增存款即使作为支农贷款发放，也仅占融量12.1%。总体看，农村信用社为支持农村经济发挥了积极作用，但是从资金需求满足程度看，农村信用社远远达不到资金供应主渠道的要求。虽然改革后农村信用社在农村金融机构中支农贷款占比不断提高，但是到2004年也仅占约24%，而且这个业绩是在农业银行大范围撤出农村领域和农业政策性银行业务范围受到限制的情况下产生的。因此，从支农职能发挥的意义上讲，农村信用社目前的资金实力只能满足部分小额农贷需求，无法承担起农村信贷资金供应主渠道的职能。其次，农村信用经营属性决定了其不能最大限度地满足农村资金需求。作为群众性合作金融组织，农村信用社实行独立核算、自主经营、自负盈亏，在进一步深化改革后，这种属性得到更充分的体现。由此也决定农村信用社信贷支持无法作出与自身经营属性相违背的选择，即资金投放只能选择有市场效益和风险低的对象给予支持，这就造成大部分风险高、效益偏低的资金需求得不到满足。事实也是如此，2000年至2005年，在有借款行为的农户中，只有32.8%的农户从银行信用社获得借款，有67.2%的农户要依靠民间借贷等渠道解决资金需求。出现这种状况，主要是农村金融改革中忽视了农村信用社经营属性与农村现有经济环境的矛盾。再次，农村信用社财务状况决定其无法承担与农村领域相适应的经营风险。目前，农村信用经营普遍严重亏损，虽然国家给予优惠的税收政策支持，但是由于在高风险、低效益领域中经营，使其一直无法摆脱亏损局面。造成经营亏损原因固然复杂多样，但是这种财务状况在逐步完善的法制环境下，其资金投向无疑不敢作出更深入的选择。而且，有限的财务状况使其不良资产长期得不到消化，反过来又制约了其经营实力的提高。2004年，人民银行虽然通过票据贴现给信用社注入部分经营资金，但是相对其经营包袱并不足以解决经营压力，况且经营亏损困境更多依靠企业内生性解决，而农村信用社经营机制并未得到充分改造，因此目前把农村信用社定位为支农主体，无论从其自身条件，还是国情看都是不具备的。

2．商业银行过度撤离农村领域造成资金供给严重缺位。自九十年开始，国有商业银行业务按改革计划开始向农村领域撤离。据统计，1998年以来国有商业银行共在县域撤销营业机构达4万个，其中工、建、中三行撤并面达80%，农业银行在乡镇机构撤并也达70%，这尚未包括农村信用调整撤并的部分机构。由于银行营业机构的大量撤并，县域金融服务面缩减约50%。在没有经过充分的改革准备情况下，这种改革安排留下较多的缺陷：一是部分资金供应出现断层。主要是原有属于乡镇一级的农业项目，相当部分资金需求得不到满足。二是农村基础设施资金需求无法保证。表现为基建资金投入少、有效需求得不到满足。原本应由农业银行等机构承担的支持领域，随着机构的撤并，都留下支持空白。三是农村新兴产业得不到有效支持。表现为商业银行不愿意承担支持风险、提高贷款条件等，使部分农村企业和项目得不到支持。按照改革设想，国有商业银行撤退的农村领域由农村信用社和农业发展银行弥补，今后商业银行只对有效益的重点项目给予支持，但是由于农村信用改革的迟缓和农业政策银行业务受过多的限制，加上国有商业银行经营趋利性严重，使改革无法达到预期效果。目前，相当部分农村领域信贷资金供应缺位严重，充分反映出改革安排的缺陷和不成功之处。

3．农业政策性银行职能作用有限制约了农村资金问题的解决。国家组建农业政策性银行，目的是解决政策性金融支农中的资金投入问题，同时弥补国有商业银行转换经营机制后留下的支农领域。应该说，1994年农业发展银行组建后较好地履行了这一职能。但是，随着改革的深化，国务院相应调整了农业发展银行的职能。首先是业务退出农业生产领域，专司粮棉油收购资金供应和管理职能，其后业务范围不断缩小。虽然近年来随着粮食流通体制改革的深化，农发行相应增加了粮食加工和产业化龙头企业贷款业务，但是在1998年业务退出开发性农业范围后，国有商业银行留下的业务领域一直无法弥补。造成这种局面，既有国情影响，但更重要是改革安排的失误。一是农业政策性银行职能确立缺乏稳定性。即农发行职能的履行缺乏相对稳定的政策和制度约束，造成业务随意调整，影响其职能作用的发挥。二是改革对国有商业银行与政策性银行的业务进退缺乏整体安排。在改革中商业银行业务退出与政策性银行跟进不能科学对接，影响信贷支持的到位。三是缺乏规范政策对农业政策性银行经营约束，造成支农投入无力。虽然2005、2006年中央一号文件都曾对农业发展银行业务的扩展作出规定，要求其业务扩大致农村中长期贷款范围，但是由于配套政策没有跟进，造成农发行业务到目前止没有实质性调整，由此也制约了政策性金融支农资金的投入。

4．其他农村金融组织得不到有效发展是造成农村资金矛盾的重要因素。主要是民间金融、小型信贷组织等得不到政策支持和发展，直接限制了农村资金融通。现阶段，我国农村经济已呈多样化发展趋势，但是目前仅仅依靠政府建立的资金供给渠道予支持，这无疑制约了限制了农村多样化的资金需求。

（三）国家财政支农政策不规范，造成部分支农资金无法落实到位。客观地说，长期来我国高度重视国家财政对农村的扶持，特别是近年来党中央、国务院通过制定一系列新的支农政策，使财政支农力度不断加大。据统计，2004年仅中央各项财政支农资金投入就达2626亿元，2005年为2975亿元，这充分反映出国家解决“三农”问题的决心。但是，当前也存在财政支农政策不规范等问题。表现为地方财政支农政策随意改变，支农资金落实缺乏规范管理，制定计划多，落实计划少，支农资金随意挤占，造成支农政策无法落实，影响了支农资金的投入。

（四）制度制约农村资金市场的发展，使农村资金缺乏合理流动。表现为对农村资金市场缺乏培育和政策扶持。目前，我国较为重视资金市场的发展，制定了不少政策措施，但所有措施的落实仅以城市资金市场建设为主，农村资金市场得到不应有的重视。作为一个新兴的市场经济发展国家，忽视农村资金市场的发展，就意味着农村经济发展失去应有的市场调节功能，这必然制约农村资金合理流动和经济发展步伐。

三、从制度层面寻找解决农村资金矛盾途径

由上分析可以看出，构成农村资金矛盾的关键是制度制约。因此，解决我国农村资金矛盾必须从解决制度制约问题入手，营造有利培育新型农村资金供求关系的制度环境。

（一）转换农村金融体制改革思路，纠正设计缺陷。对农村金融体制改革，我国曾经制定了一系列规划，并正在逐步实施。但是，在所实施的规划中均偏重现有农村金融机构内部机制的完善，忽视金融体系建设。实质上，在市场经济体制建立和发育阶段，我国应该更加重视农村金融体系的建设，才能形成与农村经济发展相对接的资金制度环境。当前，应该按照农村多种经济成份要求，设计和建立满足多层次资金需求的农村金融组织架构。改革思路是：建立以国家金融机构为主导、多种性质金融组织为补充，能满足农村不同层次、不同方面金融服务需求的农村金融体系。

1.改革现行农村金融体制，强化国家金融机构的支农主导作用。重点把过去偏重支农资金供给的市场调节改革为国家承担更多支农责任。一是完善农业政策性银行管理体制，强化支农服务功能。重点是明确职能定位，改造经营机制，拓宽业务范围，增强经营实力。国家要放宽对农业发展银行的经营约束，解除现行对农发行业务发展的过多限制，对其信贷计划的制定和实施，国家应纳入支农计划通盘考虑，以利于农业发展银行发挥更重要支农职能作用。二是改革农业银行管理体制，增加商业金融支农投入。当前农业银行实质上存在支农职能不清、业务范围不清的问题。改革思路应着重扭转农行信贷业务非农化状况，把之改造成为具有足够农村商业信贷承担能力的综合性商业银行。当前首先要划定农业银行业务范围，国务院应通过完善商业银行法，把农业银行业务固定在县域经济范围，其信贷资金运用要明确支农资金运用比例，确保新增资金真正使用到农村领域。要及时完善农行经营机制，强化经营约束，当前应重点加强公司制改造，规范其内部经营管理，使农行在规范约束下增强支农履职能力。在此基础上，对农村信用社全面改造，组建农村商业银行。改革方向应是由地方政府和社会合资经营，其业务以经营中小额农贷为主，同时加快经营机制改造。这样，既有利于避免地方政府过多干预的现象，又建立起多层次主导型农村金融服务体系。对现有农村金融机构改革，不要急于考虑改造上市问题，应更多考虑增强支农服务功能，达到满足农村多样化需求的目的，避免改革走弯路。

2．建立农村互助信贷组织，满足小额农贷需求。这是弥补对现有农村信用社改造后的一项配套措施。设想是按照农民互助、自愿、自立的原则，组建满足农民要求的不同形式信贷组织。组建方式可以在农民自愿的原则下，采取农民合股、合作等形式建立，业务范围以解决农村无抵押担保能力农户的小额农贷为主。国家应通过试点，在总结经验基础上推行这项改革。对其资金来源，应在条件许可的情况下允许在规定范围内吸收存款，同时国家应给予一定的政策扶持。组建农村互助信贷组织，要克服三弊端：一是要坚持民办性质，避免政府大揽大包，重复走农村信用社发展之路；二是服务对象以农民为主，避免业务界定不清的现象；三是实行自主经营，独立核算，避免由国家担下来的现象。组建农村互助信贷组织，有利于对接现行家庭联产承包责任制的经营需求，弥补商业性金融服务的不足，解决农民贷款难的问题，同时可以形成多样化资金供给，满足不同层次的资金需求。

3．立法规范民间借贷，发挥支农补充作用。长期以来，我国民间借贷均得不到政府的确认，处于地下发展状态，实质上民间借贷在农村经济发展中具有不可取代的作用。国家农调总队调查显示，2000年至2003年，农民借款70%来自民间借贷，每年民间借贷约达8000亿元。这里一个明显的事实是，不管承认不承认，民间借贷在我国具有广阔的存在空间。这种情况下，理性管理应是尽早规范民间借贷，不能长期放任自流，否则就是对农民不负责。当前，规范民间借贷管理迫切需要立法。国家应通过立法明确民间借贷的地位，同时作出相应规定，规范其借贷利率、形式等，使民间借贷真正从地下走上合法轨道，促进其健康发展，满足农村多样化资金需求。

4．建立农村保险制度，保护支农资金投入。当前，制约农村资金投入一个重要因素就是风险的规避。解决这个问题，我国必须及时建立起切合实际的农村保险制度。国家应建立专门保险机构承担农村投入保险业务，并通过立法明确其职能、业务范围和所承担的责任。要考虑将保险政策性业务与商业性业务分开经营，对政策性保险业务国家应给予一定补贴，以弥补所承担的风险；对商业性保险业务，也要给予一定的政策引导和鼓励，调动经营农村保险业务的积极性。同时，国家应制定政策引导外资保险机构介入涉农保险业务，以满足农村不同种类的保险需求，为农村投入营造良好的保险环境。此外，大力开展农村担保等中介机构。地方政府要从政策上给予相应支持和鼓励，有条件的地区可以采取政府参股的形式给予支持，以增强其经营实力，为农村中小企业融资创造条件。

（二）培育主导型支农金融机构，解决资金供给主渠道承载问题。建立主导型支农金融机构，目的就是解决当前农村信贷资金投入责任不清、投量不足的问题，承担起农村资金供给主渠道责任，发挥引导社会资金支农的导向作用。主导型农村金融机构，要求具有较高的风险承担能力、国家产业政策导向能力和足够资金实力。目前农业发展银行已具备这些条件：一是农业发展银行是国家政策性金融支农的直接承担者，有利于贯彻国家农村产业政策，更能体现国家对农村的扶持；二是农业发展银行以国家信用为保障，具有更高的风险承担能力，适应农村不同类型资金需求，有利于承担更多的支农业务；三是农业发展银行不以盈利为目的，有利于克服商业银行信贷投放的缺陷，更好地对非盈利性产业和农民支持；四是农业发展银行资金实力逐步增强。总体思路是：通过改革现有农业政策性银行管理体制，做大做强农业发展银行，使其发展成为具有承担国家各类政策性金融支农业务，服务覆盖农村各领域的新型政策性银行。培育主导型支农金融机构，当前应着重解决以下问题：一是明确农业发展银行职能定位。对其职能，国家应以法规形式确定下来，以避免对农发行经营过多的干预，使其更充分地履行支农职能。二是拓展业务范围，扩大资金来源。着重纠正当前农发行业务面过窄、品种单一的状况，把业务拓展至农村基础设施建设、生态建设、农业综合开发、农村公共设施建设、农业科技推广和农村中小企业等范围，同时拓展资金来源。应在完善农发行现行发债筹资制度的基础上，允许其开办储蓄存款业务，以壮大支农资金来源。三是延伸现有农发行营业机构。把营业机构设置到乡镇级，弥补商业银行撤离后留下的服务空白。四是完善国家补偿机制。主要完善各级财政拨补制度，及时给农发行所承担的政策金融业务必要的风险补偿。五是完善农业发展银行经营机制。按照现代银行要求进行内部改造，使农业发展银行逐步建成经营机制完善、服务功能齐全的新型银行。要完善农业发展银行绩效考核体系，考核指标应克服偏重经营效益考核的现象，把社会效益纳入考核范畴。六是完善农发行现行信贷政策，按新职能要求设计信贷政策门槛和条件，扩大支持范围。通过以上措施，打造全新的农业政策性银行。

（三）完善农村资金管理政策，营造农村资金良性循环环境。构成农村资金制度制约，关键是缺乏完善的政策环境。为此，解决农村资金问题必须完善资金管理制度。当前，应着落实以下几项措施：一是完善资金管理政策，防止农村资金外流。国务院要规范金融机构在农村吸收存款的管理政策，对各类金融机构在农村新增加的存款，要明确规定返投农村的比例，并纳入银监部门监管范畴。对邮政储蓄，由于已建立邮政储蓄银行，其贷款业务应允许扩大至县域经济范围，以确保其部分资金运用不流出农村。要制定政策鼓励和引导社会资金加大农村投入，对社会向农村投资的各类经营业务，国家应给予相应的利率、税收优惠等政策鼓励；对于投资扶贫、农村公益等非盈利性项目的经营，国家应考虑给予必要的补贴或税收减免，以吸引更多社会资金投入农村。二是完善商业银行信贷政策，加大商业支农信贷投入。出现农村资金供求矛盾，很大程度上是信贷资金供求矛盾。因此，改善农村资金制度环境首先要完善商业银行信贷政策。当前要着重纠正商业银行对涉农贷款条件要求过高的现象，要在贷款准入、信用评级、授信管理、贷款抵押担保等方面，实行区别对待政策，确保农村有效益的企业和项目都能获得信贷支持。要给予经营行充分的经营自主权，对涉农贷款的发放，上级行要下放审批权限，以利基层行依据实际及时发放贷款。三是拓展支农业务种类。要依据农村实际拓展能满足农村和农民不同类型需求的金融业务种类，包括结算手段、信用工具等，以提高金融服务水平，满足农村服务要求。四是落实政策消化各类支农不良贷款。对支农形成的不良贷款，要调整政策提高呆帐准备金提留比例，加快消化速度。属于银行自身无法消化的，国家应定期清理核定，实行挂帐剥离消化，消除银行支农后顾之忧。

（四）加大国家财政投入的力度，强化政策支农保障。一是规范财政支农政策。国务院应统一制定财政支农资金管理办法，规范各级财政支农资金的拨付和使用。对各级财政安排的支农资金计划，要纳入当年财政预算加以落实，并保持逐年增长。人大、审计等监督机构，要加强对支农预算落实的检查监督，加强资金使用核查，以确保支农政策落到实处。二是健全支农政策补偿机制。主要规范各级财政支农补贴标准和范围，健全拨付监督制度，属于各级财政应拨补的各类支农补贴款项，要通过规范的管理办法约束财政部门按标准拨付到位。三是建立支农资金使用评价制度。对国家和地方专项支农资金的使用和效果，要定期组织检查评估，纳入地方党政主要领导政绩考核范围，向社会公布投入、使用和效果情况，接受社会监督，使财政支农投入真正发挥效益。

（五）完善农村资金市场，构建多样化农村融资渠道。主要培育和健全农村资金市场服务功能，发挥融资作用。要加强农村资金有形市场建设，为各类资金需求主体提供交易平台。当前，要加强农村同业拆借、债市、股市等专业市场的建设，积极创造条件为各类农村企业融资提供便利。对农村资金市场硬件建设，各级政府要给予一定的资金支持，以改善交易场所和设施，增强服务功能，最终形成多化的农村融资渠道，解决农村资金需求。

作者单位：中国农业发展银行广东省分行 邮编：510040

参考书目:

1. 王曙光：《农村金融与新农村建设》（华夏出版社  2006年）；

2．李扬：《金融蓝皮书：2005年中国金融发展报告》（社会科学文献出版社  2005年）；

3．朱英刚：《我国农业政策性银行发展问题研究》（《农业发展与金融》2006.8）；

4．郭丕胜：《农业政策性银行支持社会主义新农村建设研究》（《农业发展与金融》2006.8）；

5．林善浪、张国：《中国农业发展问题报告》（中国发展出版社   2004年）；

6．唐双宁：《中国城乡金融发展的不平衡与加大农村投入的新思考》（今日中国论坛  2006.7）。

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