市场经济体制下地方政府职能转变
[内容摘要]切实转变政府职能，是全面建设小康社会目标得以顺利实现的必要条件。本文针对目前地方政府职能转变没有完全到位，行政机关行使权力时存在越位、缺位和错位的现象，通过回顾我国政府职能转变的历史进程，重点探讨了进一步转变我国地方政府职能的方向、措施及制度保障。
[关键词]地方政府职能转变保障措施
党的十六届三中全会做出了完善社会主义市场经济体制的决定，完善社会主义市场经济体制，从根本上说就是要按照在资源配置上发挥市场基础性作用的要求，来进一步规范政府与企业、政府与市场、政府与中介组织的关系。从一定意义上讲，政府职能的转变与完善程度，决定着市场经济体制的完善程度，因此，要建立完善的市场经济体制，关键在于必须切实把政府职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来。
一、市场经济的深入发展对地方政府职能转变的迫切要求
（一）完善市场经济体制与转变政府职能的必要性
政府职能就是政府在政治、经济和社会等公共领域承担的责任和发挥的功能，它回答政府在公共事务中“应该做什么，不应该做什么”的问题。现代社会经济运行有三个基本环节：一是企业，二是市场，三是政府。在这三者关系中，政府管理经济角色体现在既是制度的供给者，又是经济增长的推动者；既是社会经济的管理者，又是国有资产的所有者。找文章到-http://www.dmishu.cn为经济社会发展服务、为企业和公众需求服务是政府最重要的职责，必须对各级政府部门进行有效整合，大刀阔斧地搞改革，真正把政府为市场主体服务的职能落到实处。政府职能的进一步转变已成为完善社会主义市场经济体制的关键。
（二）完善市场经济体制与转变政府职能的紧迫性
政府职能是国家职能的重要治理和管理社会的主要形式，也是国家实现社会控制、确立规范化社会秩序的主要手段和途径。
按照市场经济体制的要求，政府与企业、政府与市场、政府与社会等方面存在明显的不足和缺陷。首先，政府对国有企业的直接干预仍然很多，有效的国有资产管理体制仍未形成。虽然国有小企业改制取得了进展，但国有大企业改制困难重重。其次，政府直接参与市场活动、政府管理经济的方式不够规范，存在不少与市场相悖、市场配置资源的基础作用未能很好发挥的问题。再次，政府对社会管理、公共服务等职能不够重视甚至淡化。综上所述，尽管我国已经初步建立起市场经济体制，而且政府职能转变也取得了很大成效，但是政府职能与完善的市场经济体制的要求仍有较大差距，加快政府职能转变的步伐，已成为当务之急。
二、地方政府职能转变的基本原则及价值取向
（一）基本原则
一是按照精简、统一、效能的原则，围绕政企分开、下放权力这一中心内容，进行不同力度的政府机构改革，从而理顺关系、减少重复、明确职责、降低行政成本、提高行政效率、增强机构活力。
二是不断调整政府管理的原则。政府部门宏观微观事务一把抓，包揽了许多不应由政府管的事，企业实际上成了行政机构的附属物。政府管理经济的重点要逐渐从微观转向宏观，属于企业的权力逐渐归还给了企业，应该由企业自己解决的问题交给企业解决。政府管理经济的范围从遍及各行业、各领域、各环节，逐渐转变到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来。各领域的协调发展、就业、资源保护、信用体系建设等应成为政府履行职能的重要内容。
三是大力改进政府调节经济活动的原则。政府直接干预与行政命令、审批与管制不仅严重抑制了企业和劳动者的积极性、创造性，也使政府因为对千差万别、瞬息万变的企业情况和市场活动难以做出准确了解和迅速反应而导致瞎指挥。这些年来，通过以投资项目审批削减为重点的审批制度改革及经济法制建设等一系列制度创新，政府管理经济活动的方式大大改善，以经济手段和法律手段为主、辅之以必要的行政手段的经济调控体系正在形成。
四是积极推进政资分开的原则。政资不分是政府职能难以从根本上转变的资产基础。对社会主义国家所有制及国家与资产关系认识上的误区，事实上使政府融经济社会管理主体与所有者、经营者于一身。这使得政府部门乐意于、同时也是不得已去直接干预企业特别是国有企业的生产经营活动或微观事务。这既妨碍了企业作为市场竞争主体的自主行为，也使政府陷入为企业承担无限责任的境地。必须通过国有经济的战略性调整、以投资主体多元化为主要内容的现代企业制度建立等改革举措，优化政府职能转变的资产基础，促使政府部门把工作重心转向宏观管理和公共服务方面。
五是依法规范政府行为的原则。从依照长官意志办事到实行依法行政，是转变政府职能的一个重要内容。近年来，关于政府部门行政权限、行政行为、行政程序和行政责任的一系列法律规范陆续颁布，这些法规尤其是《行政许可法》的颁布，既为政府施政行为提供了强有力的法律保障，又有效地规范了政府管理职能，减少了主观随意性，避免了公共权力的滥用。
（二）价值取向
政府在全面建设小康社会中的主要职能应包括以下内容：
一是经济调节职能。政府的经济调节职能主要是为经济发展提供良好的宏观经济环境，优化经济结构。首先，通过采用适当的财政政策和货币政策等宏观经济政策进行宏观调控，促进经济增长，增加就业，稳定物价，保持国际收支平衡。其次，为缩小城乡差别、促进城乡经济协调发展提供必要的制度保证和政策支持。一方面，通过改革和稳定土地家庭承包经营制度、土地流转制度、征地制度、农村税费制度、农产品补贴制度，加大对农业技术研究和推广以及农村基础设施的财政资金投入等方式，促进农村经济发展，增加农民收入；另一方面，加强对城镇化的规划、指导和财力支持，改革户籍制度、城乡就业制度，以加快城镇化进程。第三，对区域经济发展给予协调、指导和财政支持，促使东、中、西部地区在发挥各自的比较优势的前提下协调发展。特别是在西部大开发中，中央政府应利用制度安排、投资项目、税收政策和财政转移支付，在重点支持西部地区基础设施和生态环境建设的同时，重视对西部地区的支持。第四，在符合世贸组织规则的前提下，采取鼓励性的政策措施，促进出口，吸引外资，支持本国企业跨国投资经营。
二是市场监管职能。建成完善的社会主义市场经济体制，是发展生产力的强大动力和全面建设小康社会的体制保证，它离不开政府对市场的有效监管。具体地说，政府作为制度的供给者，应通过制定和执行相关法律法规，履行其在市场监管方面的主要职能：界定和保护各类产权；创造良好的信用环境；促进全国统一市场的形成，扩大市场对内对外开放，逐步消除行政性垄断，加强对自然垄断行业的规制；对产品定价和产品质量信息披露行为进行严格监管等等。
三是社会管理职能。主要包括：第一，保障公民享有宪法规定的经济、政治和文化权利。依法指导和帮助非政府组织的健康发展，推进社区和乡村基层组织自治；为落实公民在选举、决策、管理和监督等方面的民主权利创造条件。第二，维护社会安全秩序。依法惩处各种犯罪活动；妥善处理突发性、群体性事件；解决好各种利益矛盾和纠纷；在安全生产方面实行严格的监督管理；做好防灾减灾工作等等。
四是公共服务职能。重视政府的公共服务职能，应强化以下几个方面：把扩大就业放在更加突出的位置，加强对就业的指导和扶持，给予企业的技术培训项目和下岗失业人员的技能培训以更大的财政支持；扩大社会保障的覆盖面，加快建设和完善与经济发展水平相适应的社会保障体系，加大收入分配调节力度，把居民收入分配差距控制在适度的范围；加大对教育的投入，提高政府公共教育服务水平，尤其是要提高义务教育的质量和普及程度；逐步把公共医疗服务对象扩大到所有的城乡居民，使人人享有基本医疗保健；加强对文化建设、基础科学研究和技术开发领域的财政支持；通过政府投资和组织民间资本参与建设的方式，加大基础设施的建设和供给，加强环境保护等等。
三、地方政府职能转变的基本方向及主要措施
（一）我国地方政府职能转变的基本方向
要从无所不为的万能政府转变成有所必为的有限政府，把工作内容最终集中到规划制定、经济调节、市场监管、区域协调、社会管理和公共服务等方面上来；从热衷于“管、审、批”的干预型政府转变成致力于“扶、帮、助”的服务型政府，把工作任务集中到保障人民群众身心健康和财产安全、帮助企业排难解困上来；从主要是为国有经济服务的倾斜政府转变成为整个社会服务的全面政府，把工作基点落实到解放和发展生产力、实现经济、社会和人的全面发展上来；从不受约束的自由政府转变成依法行政的法治政府，把工作规范统一到相关的法律法规上来。为此，重点从以下几方面进行改革：
1、加快调整国有经济的布局和结构。进一步推动国有资本更多地投向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域，实现一般竞争性领域国有企业面向市场在公平竞争中优胜劣汰。大力发展国有资本、集体资本和非公有资本参股的混合所有制经济，通过国有产权制度改革、资产流动重组和国有企业资本结构调整，优化政府管理的资产结构，大幅度缩小政府直接干预经济活动的范围。
2、推进国有企业人事制度改革。努力实现企业管理人员由行政任命向市场选择的转变，从根本利益上解除政府对企业的直接干预。
3、继续推进机构改革。要根据社会主义市场经济条件下的政府职能定位，进一步调整各级政府机构设置，减少层级、压缩部门，精减人员，实现政府职责、机构和编制的法定化。
4、深化行政审批制度改革。该取消的审批项目，要坚决取消；已取消的审批事项，要建立后续监管制度，防止反弹；能改为登记备案的，不搞审批、核准；对保留的审批事项，要建立程序严密、制约有效、公开透明、责任明确的管理制度。
5、加快推进行业自律组织的发育与规范。积极发展独立公正、规范运作的市场中介服务机构，按市场化原则规范和发展各类行业协会、商会等自律性组织，将现行的一些不宜由政府承担的职能转移给社会中介组织或规范的行业自律机构。
6、建立健全科学的政府效绩评价体系。清理各类行政考核指标，凡不符合市场经济条件下政府职能定位、导致各级政府搞形象工程、做表面文章甚至弄虚作假的，一律取消。在此基础上，着手制定一套有利于政府职能转变，保证政府公正、高效履行职能的效绩评价体系。
7、建立有利于政府公正履行职责的财政保障制度。调整财政支出结构，保障政府公务活动的正常支付，建立有利于充分而公正地履行职责和抵御腐败的公务员薪俸制度。
8、强化规范政府行为的法律体系建设。在完善有关市场主体和市场秩序和法律法规的同时，进一步建立健全政府行政方面的法律法规，找文章到-http://www.dmishu.cn将政府行为和对政府行为的监督、约束全面纳入法制轨道。
（二）主要措施
第一，要进一步准确界定政府职能。在社会主义市场经济体制下，政府的经济管理职能主要是进行经济调节，加强市场监管，为企业创造良好的经营环境并搞好服务等。各级政府应当按照分级管理的原则，对上述职能进行进一步明确和合理划分。其中，能够用法律法规固定下来的，就把它用法律法规固定下来。同时，各级政府都要坚持依法行政，既要防止政府职能不到位，又要尽可能避免侵犯企业合法权益的现象发生。
第二，进一步深化政府机构改革。我国与发达市场经济国家相比，政府机构比较庞大，各部门之间仍然存在很多不协调的地方，这些都需要根据现行政府机构的运行情况和促进生产力发展的要求，继续推进政府机构改革的深化和政府职能的不断完善。要根据市场在资源配置中发挥基础性作用的要求，进一步明确政府职能，并根据行使政府职能的要求调整和完善政府机构，以促进社会主义市场经济体制的不断完善。
第三，把政府职能转变的重点放在制度化、程序化、规范化建设上，使依法治国方略真正落到实处。依法治国直接表现为对政府职能的构成内容和运行程序的规范和约束。现在，我国有关政府的职责和作用的法律规范很少并且过于笼统，使得政府的工作人员在履行职责时随意性的空间很大，而有效约束的力度很小，难以避免权力的滥用。我们必须要在政府管理社会事务的制度化、程序化、规范化建设上有所作为，才能真正把政府职能转变到与完善的市场经济体制相适应的目标模式上来。
第四，大力发展和规范社会中介机构和行业协会，增强社会自我管理的能力，构筑政府与社会共同治理的模式。一是要理顺政府部门、行业管理和中介机构之间的相互关系，强化行业协会的管理职能，逐步建立起以行业自律管理为主、政府间接管理为辅的管理体制；二是要继续大力发展各种中介组织，同时针对目前中介组织小、乱、散的情况，扩大规模，以满足市场经济发展的需要；三是要加强立法和执法工作，使中介行业管理逐步走上法制化轨道。四是要加强人才培养，提高从业者素质。要在健全用人机制的基础上，有计划、有步骤地对从人员进行培训，不断提高其素质和服务质量。
四、地方政府职能转变的制度保障及法治环境
首先，要从根本上转变政府的职能就得以市场法则为依归减小政府的权力。政府仅是市场规则的制定者及“守夜人”，而不是市场运作的当事人。其次，把市场法则细化为可操作性的规定。如除了分配稀缺资源需要政府审批、并有数量控制外，其他普通资源的许可、认可、核准、登记四项许可形式没有数量控制。而且特许事项应当通过招标、拍卖等公平竞争（即市场化）方式决定是否给与特许。其他许可在通过审查、核实、检测、验收后应在法定期限内予以许可。这样既可以防止政府机关滥用权力，也体现了市场的公平原则。同时，这种市场法则的具体化不仅在于对政府权力的限定，更重要的是政府权限的公开化，便于民众对政府权力的监督。再次，明确规定了政府审批权的设立机构与范围，从而不但减少了政府职能部门立法为自己寻租设租的可能性，也为政府部门从根本上转变其职能创造了前提条件。
政府职能转变是否到位，关键是改革行政审批制度，减少对经济的直接干预。在市场经济条件下，政府的职能应该是搞好经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，营造良好发展环境，为市场主体服务。因此，要严格执行《行政许可法》，该减的一定要减下来，把属于企业的生产经营权和投资决策权真正交给企业，把可以由社会自我调节和管理的职能交给社会中介组织，把群众自治范围内的事情交给群众自己依法办理。要引入竞争机制，从根本上打破行业性垄断。同时要完善宏观调控机制，加强对重要领域的行政监管，加强社会管理和公共服务，减少对经济的直接干预，充分发挥市场在资源配置中的主体地位和基础性作用。
五、地方政府特别是县乡政府职能转变的有效途径
发展社会主义市场经济，地方政府特别是县乡政府必须及时转变职能。尊重经济发展规律，既不能缺位，也不能越位、错位，是地方政府职能准确到位的内涵之一，就是适当的引导和推动，使经济的主体——企业有继续发展、持续扩张的欲望和动力，这对于县乡政府来说，尤为重要。
县乡政府要有“政府部门对企业只有服务的权力”的理念。在这种理念下，大力推进体制改革，简化审批手续，提高办事效率。县乡政府作为基层组织，其职能如何科学界定，多年来，诸多专家学者可谓仁者见仁，智者见智。但我认为，万变不离其宗，“立党为公、执政为民”是其指导思想，“发展好、维护好、实现好最广大群众的利益”是其目的，“小政府，大社会”是其目标。而按照市场经济发展的要求和规律来设置县乡政府的职能，则是社会现实的迫切需要。这就要解决一个问题，那就是什么事是县乡政府应该做的，什么事不是县乡政府应该做的，该管的事要全力管好，不该管的事情不要越俎代疱，乱插手。
县乡政府特别是西部地区县乡政府职能如何转变，我认为，当前应做到“四个一”，即：
加强一部分。县乡政府职能的核心就是为群众提供服务，维护社会稳定，创造有利于人民群众创造财富的社会环境。现如今，乡村黑恶势力滋生漫延，偷盗猖厥，黄、赌、毒现象屡禁不止，乡村社会治安状况令人担忧，社会稳定隐患不容忽视。因此，县乡政府应加强乡镇派出所、司法所、农业服务中心等站所建设，充实人员，确保办公经费，从政治经济学的角度来说，这些部门都是为群众提供公共产品的机构，是政府职能所在，因此象乡派出所、司法所的职责只能加强不能削弱。在市场经济条件下，发展农村经济基础增加农民收入，只能围绕着市场转，农民在调整农业结构中要成功，政府就必须为他们提供各种各样的农产品市场信息，并为农民提供农业生产适用技术培训、农作物的病虫害防治，禽牧水产疾病的控制和预防。农业服务中心的职能在这些方面应突出，并实实在在地履行好这些职能，把份内事做好。
上收一部分。就目前县乡政府目前的财政现状来看，像水利、交通、电力、教育、土地等公共设施之类的公共产品，乡镇政府是根本无法提供的。因此，这类职能就应上收县一级，由县一级职能部门统一供给、统一管理，实现财权与事权的统一，提高行政效率，降低行政成本，减轻乡镇政府负担。
撤并一部分。县乡政府必须有所为、有所不为，严格按照市场经济规律办事，不插手经济事务，不用行政手段干预市场。象过去乡镇政府自筹资金或拿拮据的财政钱、甚至贷款举债发展乡镇企业，发展乡村工业等职能要彻底放手，让个体民营经济去办，政府只需做好市场经济的守夜人。至于象带领群众脱贫致富之类的职能，也要切实转变过来。由过去反客为主、逼民致富的行政命令式的行政行为转变为尊重群众意愿，给农户充分的生产经营自主权，以示范引导、带动，政策扶持、信息服务为主。
下放一部分。群众是农村的主体，如果我们承认政府的职能是“执政为民”的话，那么我们就应该正确对待农民，尊重农民，更要相信农民，相信农民能管好一些事情，给农民更多的自治权。当前，要切实把《村委会组织法》落到实处，不能让村民民主选举流于形式，走过场。在实现了真正的村民自治的基础上，我们可以把计划生育、部分的公益设施组织管理下放给村委会管理，这样，既能充分调动群众的积极性，又可以让村民学习管理一些事情，由过去的当官的管，变为大家管，逐步培养农民的现代社区精神。其次，还可以引导村民自发组织一些经济协会，逐步实现村民自治。
政府职能转变还蕴涵着深刻的哲学背景。更深层地看，政府职能转变是上层建筑和经济基础之间关系的一种具体表现。经济基础决定上层建筑，上层建筑的变革反作用于经济基础，在经济体制改革过程中反复进行政府体制的改革和职能调适是必要的。我们可以把行政改革、政府职能转变看作一种有意识的、主动的主观能动行为。这就要求我们需要继续坚持经济行政整体推进的战略和经济改革、行政改革“两手抓”的政策，政府既注意建设市场也注意自身建设，政府在保持发展主体作用的同时，也成为发展的客体，从而逐步使经济改革和行政改革走上良性循环之路。
总之，政府职能是国家职能的重要治理和管理社会的主要形式，也是国家实现社会控制、确立规范化社会秩序的主要手段和途径。加快政府职能转变特别是地方政府职能转变的步伐，已成为当务之急。
参考文献
1、谢庆奎著《政治改革与政府创新》，中信出版社。
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