生活在城区的市民时常可以看到城区有些道路建成后，出现今天铺水管，明天铺电缆，后天又铺通信光缆、燃气管道……好端端的道路造好了又开，修好了又开频繁反复开挖城区道路现象，这种现象市民戏称为“拉链马路”。随着北仑城区大规模建设热潮的又一次到来，城区“拉链马路”现象更加突出。据2003年至2005年不完全统计，每年办理城区道路开挖事项的有100余件，开挖面积达1万平米，有的路段同一路面重复开挖多的已有10余次。这种反复频繁开挖现象不仅造成严重的建设浪费，同时给市民百姓工作生活带来诸多不便，还存在许多交通安全隐患和市容市貌问题，也从某些方面折射出城市规划建设和管理的整体水平相对滞后，给开发开放的城区环境带来不可低估的负面影响。
如何在城市公共基础设施规划、建设、管理上坚持体现科学发展观，转变城市管理观念，严格规范城区道路有序开挖，值得我们城市管理工作者深思。我从这几年在城市管理工作中的几点体会来探讨如何有序管理道路挖掘问题，供大家批评指正。
一、产生“拉链马路”现象的原因分析
1、规划问题
城市管理作为一门学科的研究和实践在我国是在建国后才开始的，而加快城市化进程的实践也只有短短的十来年历史。许多城市各项市政公用配套建设按目前的基本做法往往在规划时期很少或没有做到同步考虑，配套项目业主多家，好多城区道路建设在规划期间可能由于投入资金原因，或者公用配套设施规划目标是短期的，没有作长远的考虑，造成今天路面窄的要拓宽，明天地下管线下地要开挖，后天配套设施水、电等的负荷大了要增容、要改造……从近几年在城区办理的道路开挖事件中看，目前城区近65%以上的道路路面开挖是因当初的规划问题引起的。
2、管理问题
正是由于没有统一的规划，也就没有统一的管理，多家业主“各自为政”的结果必然导致要对道路“开膛破肚”了，城市许多公共设施配套建设业主没有统一，各业主之间缺乏相互沟通，道路建成后，铺电缆的供电部门可以挖；铺水管的自来水公司可以挖；铺燃气的燃气公司可以挖……有好多道路被“开膛破肚”以后，就像开刀受了感染的病人一样，在相当长的时间内刀口愈合不了，长此以往，许多城区道路路面伤痕累累，道路等级严重下降。至2006年5月，城区现有各类道路91条，建设历史最长20年，最短1至2年，但都出现有数量不等的道路路面被开挖的现象。
3、其它问题
有的道路施工质量有问题，或者道路设计的等级以及日后实际运行的道路负荷有很大差别，特别是北仑城区近几年特大型重载车辆频繁高强度地进入城区，造成道路超负荷疲劳运行，也是加剧城区道路严重破损下沉而开挖重修的原因之一。据统计，每年用于城区道路破损专项维修资金有数百万，破损面积数千平米。
二、以科学发展观监控城市管理
诚然，对于城区道路的“开膛破肚”问题不只是一个“限”字就能解决的，应该在“限”挖的同时，加强城区的统筹规划，形成城区基础设施的大建设格局，从机制上消除目前存在的各自规划、各自建设、互不配合的城市基础设施建设混乱局面，将路、水、电、气等城市基础设施的建设统筹规划、统筹安排、统筹建设。从某种意义上讲，城区道路规划建设和管理也有个科学发展观的问题。而在城区道路挖掘管理上体现科学发展观关键是要转变观念，用“行政管理”和“经济杠杆”双管齐下的办法来“治疗”这一城市建设管理中的“痼疾”。在强调严格管理审批开挖的同时，从算经济账——开挖行为的“成本”问题入手，用经济杠杆来遏制随意开挖道路现象。按有关市政条例对开挖新建道路采取加收1—3倍挖掘修复费的做法，强化经济杠杆的制约作用，从“机制”入手，从“细节”抓起，突破地下管线“拉链式”开挖建设的旧模式，今后对地下管网实行统一规划、统一建设、统一管理、统一维护，有偿使用的“四统一”新模式，用科学发展观理论加强对城区道路路面开挖的监控管理。
三、在××城区的实践
1、控制挖掘范围
根据现有的《宁波市市政设施管理条例》（1998年发布）等有关规定，把××城区以道路建设期限、道路等级、道路类别等各种元素综合考虑，划出严格控制区、一般控制区等不同区域类型。对中心城区和新建、扩建、改建的城区道路在交付使用后五年内，或在大修道路竣工后三年内（除市政公用设施抢修、政府特许外）规定不得开挖，确需开挖的应由区人民政府负责城区管理的分管副区长审批，并按规定加收1—3倍挖掘修复费用。在具体修复时应进行二次修复，提高维修质量。
2、积极推行非开挖性施工技术（顶管）使用
非开挖技术是指利用各种岩土钻凿工程的技术手段，在地表不挖槽的情况下，铺设、更换和修复地下管线的施工新技术。即改传统的“挖槽铺管和修复”的施工方法为“钻孔铺管和修复”。此项技术使用最早是由70年代末西方发达国家兴起，并逐渐走向成熟的一种新的地下管线施工技术，被称之谓“地下管线施工的一次革命”。它具有大幅度减少路面挖掘，减低噪音，不影响交通和市容，施工期限短等优势。目前经过区市政处多年努力和宣传，城区绝大多数通信电缆、供电电缆等地下管线铺设用此办法，效果较好。有关部门今后应出台相应规定，对凡具备可用非开挖技术的，均应在开挖审批时要求使用非开挖技术施工，确保道路完好。
3、采取相对集中固定期限的审批
凡涉及到需要开挖的申报单位或个人，应按规定提交必要的相关资料外，负责城区道路开挖审批的城管部门应安排相对集中的固定期限原则上，一年可在上下半年各一次集中办理审批手续，平时不再办理开挖申请，这样相对审批期限以便各申请单位统筹安排，提前计划，减少盲目性，尽可能减少重复开挖。
另外，今后城区道路建设或改造的同时，需要铺设地下各类管线的应尽量与道路同步实施，未上报实施计划的，原则上今后不予审批。特别是在二车道路交叉处，应提前铺设（预埋）各类管道。