**要“破瓶颈、创条件、大发展”，要贯彻落实“三个代表”，关键在于“人”，即要拥有足够强大的能够代表先进生产力发展要求、先进文化前进方向、广大人民群众根本利益的高素质干部队伍。目前尤其要克服干部“标准不高、勇气不足、视野不宽、作风不实”的素质瓶颈[1]。其实，鉴于干部在事业发展中的重要作用，建设高素质干部队伍的问题多年来一直受到关注。该问题可以分解为两个子问题：一是干部应该具备哪些素质；二是怎样建设高素质干部队伍。
关于第一个问题，不少人都强调个人品德素质对于建设高素质干部队伍的决定意义，认为干部应该具有高尚人品。以此为出发点，相关部门已经和正在做大量的工作。这些工作多以“立党为公、执政为民”、“解放思想、实事求是、与时俱进”等为主题的思想教育、理论培训、实践锻炼等为主。应该说，这些努力对于提升干部的思想境界和理论素质起到了积极作用。
但是，本文认为，高尚人品并不是建设高素质干部队伍所需考虑的关键因素。如果干部管理制度健全，声名狼藉的人混进干部队伍的概率就很小；否则，即使所提拔的干部是道德上的楷模，也可能在巨大的诱惑面前变得不堪一击。人品素质之所以被看重，正是由于制度建设缺位，人们只能寄希望于干部自己的“良心”，幻想着所有干部都能够用公共道德约束自己的行为。所以，在积极进行有效思想教育的同时，还应该在制度建设上“与时俱进”。只有注重制度建设，才能真正体现干部队伍建设的严肃性和可持续性。
这涉及到第二个问题。许多学者主张把好“选”、“育”、“管”三关。这为高素质干部队伍建设提供了有益的启示。但是，大多只是提出“选”的原则，却没有从委托代理关系的角度提出“选”的机制，以避免逆向选择现象的发生；或简单地将“管”理解为监督，却忽略了干部作为知识型员工容易出现的道德风险；或对“育”给予太大的关注，忽略了思想教育和理论培训等传统“育人”手段的低效率以及提高干部加强自身建设主动性的必要性。
实际上，如果缺乏一套有效的干部管理程序，包括筛选、监督激励、维护等措施，“羊”就容易变成“狼”，高素质干部队伍建设就近似于痴人说梦；如果筛选进来的干部内在地缺乏遵守“阳光规则”的职业道德意识，高素质干部队伍建设就无异于缘木求鱼。当然，如果“干部”不具备管理技能，就是干部队伍中的南郭先生。基于此，本文就从“干部”、“素质”、“建设”等三个方面做一些探讨。
1．哪些人是“干部”？
具体来说，这里所讲的“干部”是指行政系统之综合部门或者专业部门各层次的管理者，是行政管理活动的主体，不包括政客。
什么样的人才能被称为管理者呢？一般说来，应该具备三种技能。首先是技术技能。这里不是指工程技术，而是指管理技术。管理者应当具备专门管理能力，比如，工程项目管理者至少应该掌握项目管理的专业知识，如能够借助网络计划技术找出项目的关键路径、计算出项目的工期等。这种技能可通过学习、培训与工作积累等途径获得。其次是人际技能。“人”是重要的管理对象，对“人”的管理绩效在很大程度上就决定了整个管理活动的绩效。所以，各层次的管理者都必须具备在群体中沟通、理解的人际能力。第三是概念技能。也称为思维技能，指用心智能力去分析和诊断复杂情况，进行系统思考，制定妥当决策的能力。
不具备这些技能的人不能称为管理者，自然也就不是本文所称的“干部”。不过，以上三种技能所占比重因管理者所处层次而异，一般认为表1所示的比例是合适的。
表1 不同层次管理者的三种技能比重
技术技能
人际技能
概念技能
高层管理者
18%
43%
39%
中层管理者
35%
42%
23%
基层管理者
50%
38%
12%
2．干部应该具备什么样的基本“素质”？
容易理解，对不同种类的管理者，素质要求各有侧重。对于企业管理人员，日本松下公司的SMILE（specialty, management ability, international flexibility, language ability, endeavor）准则是合适的。更一般地，知识经济时代的人才应具备七个素质，即7C( core ability, capacity, creation, cooperation, character, concern, communication )。
对于行政干部，人们往往首先想到个人道德品质。个人道德品质固然重要，但属于私德范畴，没有必要对其过度倚重，尤其对于“公仆”。《读者》曾刊登过这么一个案例，要求从所列举的三人中选出你心目中的领导者。其中一个候选者既抽烟又酗酒，还有生活作风问题，另一个不抽烟、不喝酒，并且是素食主义者（大意）。文章最后揭示：前一个是邱吉尔，后一个是希特勒。这是发人深省的。所以，高尚人品并不是建设高素质干部队伍所需考虑的关键因素。
鉴于此，这里不强调个人品德素质。这样，如果不讨论“政治素质”，“行政干部”至少还应具备两种素质：公德意识与能力素质。严格来讲，这是担任“公仆”职务的最低素质要求。
2.1 公德意识
这里的“公德”首先是指追求程序公正、遵守自己所确定的规则的意识。这应该是行政管理者最根本的职业道德。因为行政部门的干部往往是制定规则的人。先不论这些规则是否合理，自己违背自己所制定的规则，必将产生恶劣影响。所以，在筛选干部时，不一定非常强调干部本身是否应该具有高尚的情操，事实上也无法充分了解候选人是否具有高尚的情操，更应着重考察候选者是否具有遵守“阳光规则”的潜质，虽然这种考察也要耗费成本。
作为“公仆”，“公德”重要性甚于“私德”。一方面，个人行为不能危及公共利益。克林顿当年与莱温斯基有染，对希拉里构成伤害，这属于私德不淑。虽然希拉里恨不得“掐断克林顿的脖子”，但克林顿并没有被国会“掐断脖子”，其中的一个重要原因可能就在于克林顿并没有为演绎婚外情而“行使总统职权”，损害国家利益。另一方面，职务行为不能“个人化”。在我国，舆论一直呼吁领导干部在行使职权时应有能力做到“五官端正”：嘴不馋、耳不偏、心不散、手不长、腿不懒。
2.2能力素质
首先，“学习能力”是基础能力。这里的“学习”不只是指读书，还包括对新问题、新事物的认知和理解。在行政管理领域，新问题层出不穷。如果麻木迟钝，必然导致管理滞后。更重要的是，“民可使由之，不可使知之”的“牧民”行政管理理念已经逐渐被主动或被动地摒弃，管理者与被管理者之间关系的博弈特征日益明显，并且被管理者在博弈中的信息劣势地位已经得到明显改善。这些都对行政干部的“学习能力”提出了更高的要求。
其次，“专业能力”是关键。行政干部往往负责某“条”或某“块”的工作。为了避免外行领导内行，至少应能够识别“可批性报告”，就需要具备一定的专业知识，比如人事局高层干部就得具备人力资源管理的专业知识。
另外，“管理能力”是根本。该能力具体包括计划、组织、协调、控制等四个方面。对于行政领域的管理者而言，其中的“计划”能力尤其重要。“计划”就是要解决5W1H（what, why, when, where, who, how），其中蕴含着战略思想。如果不具备战略意识，“领导者”何以为“导”？这就是说，对于一些全局性、基础性的问题，应花大气力在“摸家底”的基础上进行研究，并形成共识，以为以后开展工作的依据。对于这些工作，要不惜投入。如果没有战略意识，或者贪图眼前工作便利而故意回避战略要求，势必对今后的工作带来更大的“不便利”。
比如城市功能的选择与培育问题。与中心城区不同，**区在地理上、在城市发展轨迹上都表现出较强的相对独立性。历史上如此，至少目前也是如此。这导致**的城市功能对整个上海市城市功能的依附性要弱一些。所以，有必要审慎选择**的城市功能、精心设计培育方案。显然，始终一贯的发展方针可以促进城市实现健康、稳定、持续地发展；而那种飘忽不定、忽东忽西的定位则会造成城市发展的曲折，并伴随着巨大的经济浪费。鉴于此，需要制定一个前瞻性的“**区城市功能选择与培育方案”，避免城市建设过程中的随意性，增强城市布局和发展的和谐度。
又如城市市容管理问题。市容管理范围广、涉及面多，是一项综合性很强的管理活动，本质上要求综合管理，即有一个总的负责部门。在目前的机构设置不能满足此要求情况下，应制定一个权威性的城市景观规划，用以协调与市容管理有关的职能部门的“管理”行为。否则，各职能部门仅从本“条”或“块”要求出发的管理很可能缺乏内在一致性，比如户外广告管理，目前本区的具体管理程序为：先由规划审批审定阵地设置选址和方式的规划合理性，再由工商审批审定发布资质和内容的合法性，最后市容审批审定是否符合市容要求。这种管理方式的弊端显而易见。一个权威性的总体规划，可以使各部门的管理相互协调，共同服务一个目标。
需要指出的是，战略规划应保持相对稳定，以体现其权威性。另外，随着工作的不断深入，人们对问题的认识会有进步。这要求加强战略实施过程中的反馈机制，不断修改战略规划。当然，在制定“计划”、“规划”、“战略”时，应避免成为“鬼话”；制定以后，不能仅满足于“墙上挂挂”，装点门面。
3．怎样进行干部队伍“建设”？
干部队伍建设涉及到多方面的工作。首先要制订高效的筛选机制甄别出高素质干部。然后设计适当的激励与约束机制，避免筛选出来的干部在工作过程中实施机会主义行为。同时，应当制定人性化的人力资本维护措施，减缓干部在使用过程中的有形与无形损耗，助其实现人力资本的保值增值。如此“三管”齐下，高素质干部队伍建设则可事半功倍。
3.1 筛选—防止干部队伍出现“柠檬市场”
设计适当的机制，诱使候选者充分披漏自己的“信息”。这应是建设高素质干部队伍的第一步。若处置不当，则会导致“劣品”驱逐“良品”，干部队伍形成“柠檬市场”，李鬼、南郭先生充斥其中。
这里的“信息”主要指上文所讲到的各种“素质”。“机制设计”大致分直接和间接两种。前者包括增加考察次数；增加考察角度，如民意（声誉）、言行（对上与对下）、作风（人前和人后）等；后者是指间接揭示候选人信息的方法，比如要求代理人发信号，如提供相关学历证明。现在越来越多的许多政府部门要求未来的公务员具有MPA学位，一方面是因为MPA学生学习了许多行政学、管理学知识，另一方面是因为完成MPA学习计划需要智力、勤奋和守纪律，具备这些品质的人往往会有较高的工作效率。
3.2 激励与约束---降低“道德风险”
借助适当的机制筛选出高素质的干部后，还要进行高效的激励和约束。“干部管理部门”与“干部”构成了一对委托-代理关系。实事求是地讲，两者的目标函数是不完全相同的，比如代理人更关心自己的权力和“额外的津贴”，容易产生“道德风险”。解决该问题一靠激励，二靠约束。
从博弈论的角度讲，要想让人做你想让他做的事，如果他做了，就必须给他奖励；要想让人不做你不想让他做的事，如果他做了，就必须给他惩罚。前一个是激励问题，后一个是约束问题。激励制度和约束制度应该是干部管理这辆两轮“马车”的两只轮子，缺一不可，也就是说，干部管理也要做到“引”“逼”结合。反观现实，在我们的干部管理中，一般意义上的激励措施更多一些，全面深刻的激励制度尚不多见；存在约束类的制度，但是大多只是规定不应该怎么做，有些类似于村规民约，很少见到如果这样做了会受到什么惩罚等条款。
对于激励制度，首先应确定干部对什么样的奖励感兴趣，即激励制度要建立在对干部需求深刻理解基础上。一般而言，有如下几种内容：
（1）待遇。小平同志早在1978年就指出：“如果只讲牺牲精神，不讲物质利益，那就是唯心论。”如果行政部门与非行政部门之间或行政系统不同单位之间的经济收入差距太大，获得较低收入的干部就会产生心理落差；如果行政部门内部搞平均主义，就会影响能力较高的干部的工作积极性。所以，在调查研究的基础上，干部经济待遇的确定也要考虑“性价比”，即付出的代价与所得到的收益相匹配。
（2）成就感。在某种意义上，工作的报酬就是工作本身。一方面，及时恰当地对干部的工作给予评价，对其成果和成绩给予认定；另一方面，通过行政系统自身的努力在全社会范围内改善干部的形象、提高对干部的“口碑”，增强干部对其工作的自豪感。
（3）环境。努力营造崇尚成绩、公平竞争、尊重能力的环境，减少干部对其职业生涯风险的忧虑。也就是说，要让干部切身感受到，其职业生命是由某种阳光制度决定的，而不是操纵在某个或某些人手中。
对于约束制度，首先要实施有效的“监督”。自己监督自己，其效率一直受到人们的质疑。所以，要建立上级监督、同级监督、群众监督等三位一体的监督体制，营造一种“伸手必被捉”的监督氛围。其次，要制定合适的“起罚点”，尤其要是防止将“起罚点”定得太低。众所周知，香港公务员的工资很高，但是其入狱门槛很低。这样的制度会对求职者产生很强的诱惑，吸引社会“精英”加入公务员队伍，提高公务员队伍的整体素质；与此同时，也会对欲“作奸犯科”者产生很大的威慑力，使其望而却步。显然，如果违法违规的预期成本很低，就会有人在巨大的诱惑面前铤而走险，再细致的思想工作也会显得苍白无力。
3.3 维护---促使干部的人力资本保值增值
“干部”无疑是一种人力资本。与物质资本相似，人力资本在使用过程中也会出现有形磨损和无形磨损。有形磨损是指人自身的疲劳和衰老，这是一个不可避免的、无法抗拒的损耗。无形磨损是指个人的知识和技能与科学技术发展相比的相对老化。
干部管理者需要采用一定的方式与方法减少管理对象的人力资本损耗。一方面要树立“以人为本”、“人高于一切”的干部管理价值观，致力于干部与地方社会的共同发展。另一方面为干部的终身学习提供和创造条件，树立终身教育的观念。这些措施同时也是有效的激励手段。
“政治路线确定之后，干部是决定因素”。高素质干部队伍建设涉及到方方面面的问题，每个问题都有丰富的内容需要深入分析。本文一方面无力做到“横向到边、纵向到底”，另一方面，在现有的干部管理体制下谈论该话题也难有大的理论突破。不过，前不久欣闻我党欲以“党内民主推进人民民主”。此举必将大大有利于“建设高素质干部队伍”。