党的十六大报告明确提出了：“深化行政管理体制改革，进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范，运转协调，公正透明，廉洁高效的行政管理体制。”要实现行政管理体制改革的这一目标，核心的问题是如何降低行政成本，提高行政效率。然而，在现实工作中，不计行政成本，不讲行政效率的情况还普遍存在。我国政治和行政问题专家、国家行政学院教授杜刚建在接受《财经时报》记者采访时说：“中国是全世界行政成本最高的国家”。这些现象必须引起高度重视。因此，本文拟就降低行政成本的有关问题作一粗浅探讨。
一、行政成本居高不下的表现和原因
（一）行政成本居高不下的表现。行政成本居高不下有多种表现，但归结起来主要有：
１、机构臃肿造成行政开支庞大。从乡镇一级政府来说，按照人们习惯性认为，乡镇作为一级政府，就要配备政府的全套机构，所谓“麻雀虽小，五脏俱全”。我国共有乡镇政府４５４６２个，若按８亿农民平均算，每个乡镇只有１万多人，相当一部分乡镇人口偏少或面积偏小，但不管地域多大，人口多少，财政承受能力如何，乡镇机构设置都要求上下对口，导致乡镇机构臃肿、财政供养人口庞大。从云南省的情况来看，全省有乡镇１５９０个，建立乡镇财政机构的有１５７８个。２０００年全省乡镇赤字４.８亿元，隐性赤字为９.３亿元，乡镇债务为３８.２亿元，平均乡镇负债３３１.４万元。从红河州的情况来看，红河州某镇人口仅２６５８人，财政收入４０万元，而一年的支出就需要２５６万元。从省州县机关来看，有的部门机改后虽然合并了，但仅仅是减少了一个部门，却增大了另一个部门，表面上看是精减了，但实际上除了减少几个领导职数外，财政供养人员几乎没有变，因而行政开支仍然很高。有的几十人的部门每年仅接待费开支就要花数十万元，不计成本的公务活动时常发生。２００２年我国的税收收入是１.５万亿元，完成这项工作的税务系统人员是１００万人。美国的税收收入远高于我国，而税务人员仅有１０万人。
２、决策失误造成财政经费巨额损失。不计成本的搞形式主义，做“形象工程”等导致财政巨额开支。一届领导换一种发展思路，不切实际地摒弃“老班子”的做法，盲目地上“新”项目，做“新”文章，求“新”发展，结果什么也没有改变，只是增加了财政开支，增加了群众的负担。从大的方面来看，拥有中国最长跑道，一个多小时都看不到一架飞机的珠海机场，它的投资没人说得清，机场对外宣称的数字是９５.６亿。２００２年，审计机关查处的违规担保，投资和借款等方面的失误，已给国家造成损失７２.３亿元。
３、政府机关行政人员无成本意识，造成行政开支增大。有些电话通知就能办完的事，却非要趋车前往，车辆磨损费、耗油费、差旅费增加了不少；有些发一次文件就可说明的问题，却要连发几次，甚至长篇大论，文件制作费、邮资费又要增加；开半天会就可解决的问题，却延长几天甚至更长，或随意增加会议内容，增大了会议开支；有些正常的公务接待，本可节简，可是客少主人多，借机大吃大喝，甚至高消费娱乐的大有人在，致使政府开支增加；有些一天办完的事，非要拖上几天，不讲办事效率；有些几句话就可讲完的电话，却非要客套几句，甚至提提家常事，公话私用，增加了办公经费。乡镇基层政府更为突出，会议费、小车费、接待费、电话费等办公经费开支更大更难控制。
４、思想意识的落后和办公条件的简陋，产生了不必要的行政开支。对经济发达地区来讲，有能力购置现代化办公设备，也有通讯基础设施，但人们的思想观念却落后，没有把信息技术运用在行政管理方面。有的政府机关购买了电脑，并上了网，但就没有很好利用，用作娱乐的时间比用来办公的时间多，造成资源浪费；对经济落后的地方来讲，没有能力购买现代化办公设施，也没有通讯基础条件，这就从客观上制约了行政效率的提高。有些乡镇基层政府出现突发事件或发生自然灾害，仅向上级通报信息，就要用许多人力物力财力。
（二）行政成本居高不下的原因。行政成本何以居高不下，其原因是多方面的，既有内部管理原因也有外部环境原因，既有主观因素也有客观因素，既有经济方面的原因，也有文化方面的原因，既有法律方面的原因，也有社会风气方面的原因，具体来说主要有：
１、内部因素：①行政组织设置不合理，人员增加且结构不尽合理。一方面是机构臃肿还没有得到有效抑制，有的要精减压缩的机构还没有彻底精减；一方面是财政供养人员还没有得到有效控制，人员过剩，年龄、文化、专业技能等结构还不合理。这个问题不能彻底解决，行政成本不可能降低或降低的幅度会很小，这是导致行政经费开支庞大的直接原因。②行政成本没有纳入单位和行政人员的考核范围。现在实行的各种考核，大多只讲工作成绩，做了什么事，产生什么效果，而却很少有人几乎没有人重视完在这些工作的财政投入是多少，因而，导致了行政人员在工作中只讲成绩，不讲消耗，这就必然导致行政成本的增高。因此要把行政成本纳入单位或行政人员的考核，并使之规范化、制度化，才能有效地降低行政成本，提高工作效率。③不同程度的存在着小而全的管理思想。这种现象在乡镇一级政府最为突出，因为要做到上下对口，便于管理，所以，上级有的机构下级也应该有。在省州县级政府机构中，职能部门、职能科室设置也存着小而全的现象。小而全的管理思想，阻碍了机构改革的进行，束缚着人们对政府管理创新认识的思想解放。这是导致行政经费开支增大的间接原因。④管理思想和手段落后，不能适应形势发展要求。管理思想的落后主要是行政人员没有效率意识，政府机关领导干部和工作人员，很少有人讲效益。许多人甚至没有“行政成本”、“运行效益”等类的概念，政府管理不算效益帐，因而，就不会有开拓创新精神，也不会有实现现代化办公的思想。管理手段的落后主要是受经济条件的制约，购不了现代化的办公设备。有的边疆和少数民族地区，经济欠发达地区，电网和交通、通讯基础设施建设十分薄弱，很大程度上阻碍了政府行政管理效率的提高，这是导致行政成本增加的主客观因素。
２、外部环境因素：①法制化程度不高主要是依法行政还没有形成良好氛围。一方面还需进一步健全行政法律法规，做到有法可依，违法必究；另一方面要提高行政执法意识，做到有法必依执法必严。然而在现实工作中，在行政管理法律责任追究方面，仍然还存在着许多问题，突出的表现在行政决策失误方面。比如在计划经济时代，“首长工程”、“长官意志”曾是决策失误的主要原因，但近年来的决策失误，除了少数违规操作外，有相当一部分则是在“加快发展”、“战略眼光”的旗帜下产生的。不管不顾地超前，贪大求洋，靠想当然的“前景”上项目，结果往往事与愿违。问题在于，这些重大决策失误，不要说在其他地方，就是在本地，大都未产生足够的震动，有的甚至被掩盖起来。因为既是为了“加快发展”，为了体现“战略眼光”，一些导致重大损失的决策失误不过是“好心办坏事”。由于动机是好的，出发点是“正确的”，因此，也就没有人为此付出代价，甚至都不会影响决策者的政绩和升迁。决策失误导致财政巨额损失。②社会风气和传统文化的影响。礼尚往来，迎来送往等一些不良风气，封建思想、资产阶级的享乐主义、家长制作风等一些旧观念，也不同程度的助长了人们的一些不良行为，也是“吃请风”难以刹住的重要原因。社会风气的不良影响导致了毫无意义的行政开支。③经济发展水平制约着行政效率的提高。经济越发展，人们的效率观念越强，思想越解放，实现现代化办公的要求越强烈；经济落后，则各方面都落后。因此，要用发展的办法，要以政府创新的思想来提高行政效率，降低行政成本。
二、提高行政效率，降低行政成本的对策
提高行政效率，尽可能降低行政成本是行政管理的出发点和核心，是行政管理的最终目标。新一届国家领导人致力于树立开明、开放、亲民、务实、重法的新形象，带头实践“三个代表”重要思想，带头压缩行政开支，带头作出表率。以２００３年５月２６日胡锦涛总书记出访俄罗斯为例，取消了例行的欢送仪式。这不仅是时间的节约，更是政府行政成本的降低和工作效率的提高。当然降低行政成本，仍然需要多方入手，更需要多方努力，最为关键的是：推进政府机构改革，转变政府职能，建立精减、高效、统一、运转灵活的政府机关；建立科学决策机制，提高决策水平，减少决策失误；推行电子政务，实现办公现代化；强化政府机关领导干部和行政人员的成本意识，实现管理思想的现代化；培训行政人员，更新知识，全面提高行政人员的综合素质。
（一）深化机构改革，转变政府职能，建立高效的政府机构。１９８２年以来，我国进行了４次机构改革，国务院工作部门从１００个减到２９个，人员编制从５.１万人减到２万人。从１９９９年以后，省级政府和党委机构改革分别展开，２０００年，市县乡机构改革全面启动。截止２００２年６月，经过４年多的机构改革，全国各级党政群机关共精减行政编制１１５万名。通过机改，大幅度的减少了行政开支，节约行政成本，但是，受客观环境的影响和条件的制约，现在的政府机构仍然带有阶段性和
过渡性的特点，还存在着不少问题，因此，继续深化行政管理体制的改革，加大政府管理体制创新力度，已成为各级政府应对加入世贸组织的挑战、保持经济增长、维护社会稳定、推进各项事业发展的一项重要任务。
新一届党中央和国务院领导集体，对深化行政管理体制改革不仅给予高度重视，而且从政府创新的角度，提出了新思路和新要求。概括来说，就是一个目标、三个转变、五个重点。一个目标就是建立与社会主义市场经济相适应，与社会主义民主政治相配套，行为规范、运转协调、公正透明、廉政高效的行政管理体制；三个转变就是实现政府职能转变、管理方式转变、工作作风转变；五个重点任务就是进一步转变政府职能，完善适应新形势的政府公共管理职能体系；改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本；依法规范中央和地方的职能权限，理顺条块关系；推进机构改革，实现机构和编制的法定化；依照政事分开原则，改革事业单位管理体制。因此，要进一步深化机构改革，使政府机构适应经济发展和各项事业建设的需要，保持灵活运行的太势，从而达到提高行政效率，降低行政成本的目的。
（二）建立科学决策机制，提高领导者决策水平，减少决策失误，节约财政开支。行政决策是行政管理的核心，政府就是在决策制定和决策执行的循环往复中一次次完成行政管理过程的。决策正确与否，决定着行政管理的成败，行政管理的成败，决定着行政成本的降低或增高，因此，提高决策水平尤为重要。
１、促进行政决策法治化。行政决策法治化主要包括决策的民主化、科学化、制度化、规范化、程序化这几个方面的内容，这几个方面是互相交叉的，并附之以决策责任制度，它们构成一个比较完整的决策法治机制。决策的民主化，主要指决策过程中要充分发扬民主，广泛征求群众意见，并把专家咨询和各种咨询研究机构纳入决策过程，充分利用专家咨询系统和智囊团的辅助决策作用，按照民主程序决策，避免“长官意志”、“拍脑袋工程”、“首长工程”等，尤其是要注意一些干部为显示自己的政绩，追求短期效益，而随意和盲目地乱上项目，造成遗患。决策的科学化，指每一项决策的出台都要建立在对客观规律的认识上，要充分征求专家意见，并借鉴吸收国外、我国东部和沿海地区的成熟的好的经验，使出台的决策能经得起时间和实践的检验，符合科学的要求。决策的制度化、规范化、程序化，是决策法治化的最重要体现，它们包含了民主化和科学化的内涵。就是要建立一套民主的、科学的决策制度、规范和程序，使决策有法可依，有章可循。这样，可以避免决策的主观性、随意性，有利于防止决策失误。
２、强化监督，实现对决策权力和决策过程的有效制约。现代政治的一个突出特点就是对权力特别是行政权力进行必要的监督制约，以权力的多元和对权力的监督，防止对权力的滥用。这些监督包括人大对政府的法律监督和工作监督，监察部门对其它行政部门的监督，不同层次的政府及其部门之间的相互制约和监督以及舆论监督其它各种形式的民主监督等。这种监督和制约不仅要在制度规范上确立下来，而且要在权力分配和组织体系中确立下来。十六大报告中就明确提出要“加强对权力的制约和监督，建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节加强对权力的监督，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益”，避免滥用权力而造成决策失误。
３、建立决策责任制度。每一个决策者都要对自己的决策承担责任，这种责任可能是政治的、法律的，也可能是道义的。而政治责任和法律责任是最有效的制约机制，这决不是要束缚决策者的手脚，而是从对党对人民高度负责的角度，对决策者提出的更高的要求。因为由于决策失误给人民、给国家的利益造成损失的实例屡见不鲜，由于缺少一个决策责任制度，决策者往往都不承担责任。因此，要防止决策失误事件的发生，就应建立决策法治机制和决策者的法律责任制度，用法律责任约束机制培植、提高和优化决策者的高度责任感和对国家、对人民事业的贡献精神，使决策失误减至最低限度。
（三）推行电子政务，实现办公现代化，提高行政效率。十六大提出了一个新的思路，那就是通过改进管理方式，推进电子政务来提高行政效率，降低行政成本。推行电子政务，实际上就是建立起电子化的政府管理体系，也是适应信息化时代政府管理活动的需要。电子政务是政府管理方式的革命，它对政府管理具有很大的影响。一方面，电子政务是具有生产力性质的政府管理工具的创新，政府利用现代化信息技术和网络环境可以提高工作效率，从而精简机构和人员，降低管理成本；另一方面，电子政务的实行不断改变政府管理结构和方式，重塑政府业务流程，而这种从管理工具的创新到管理结构改的善，到管理方式的变革，将极大地改变现有政府的管理观念，最终将不可避免地建构出适合信息时代社会发展所需要的政府组织形态。
推行电子政务要做到：１、加强基础设施建设。要加快中西部地区、中小城市电子政务的基本条件建设，对欠发达地区中央应通过财政转移支付等方式予以支持。购置所需设施，并加大基础设施建设力度，配套现代化通讯设备，使推行电子政务具有物质条件。２、不断增加“政务”含量。“政务”含量不够，电子政务就会形同虚设。凡是可以在网上公开办理的政务、公务都要放到网上办理，真正使网络技术起到提高行政效率、减少行政成本的作用。３、实现网络化。中国城市网作为中国城市的门户网，要把全国所有城市政府网站和其他所有重要网站连接起来，构建起庞大的中国城市网络。网络化，必将极大推进我国城市电子政务、电子商务、电子事务的发展，为中国城市参与国际竞争做出贡献。４、分步实施。在条件成熟的地方或部门率先推行电子政务，起示范作用，并总结经验，为全面推广电子政务打基础。
（四）强化领导干部和行政人员的成本意识，树立行政管理的效益观念。人是决定性的因素，要提高行政效率，降低行政成本关键在于人，因而，要从树立人的成本观念、效率观念入手。１、要转变人的观念，实现管理思想的现代化。要树立现代管理的效率观、价值观、竞争观、时间观、系统观，以高效率意识进行高效益的管理，从而降低行政成本。同时，要把行政效率和行政成本作为考核各级政府、各级领导和行政人员政绩的主要标准，并把考核工作制度化，把考核结果作为奖惩的主要依据。所有领导干部和行政人员都要明确人、财、物、时间、信息等资源的有限性，充分挖掘各种资源潜力并使它们得到合理配置具有十分重要意义。因而要自觉地从我做起，从珍惜点滴资源做起，以效率观念对待日常工作，该节约的要节约，非开支不可的也要尽量减少开支，要争取以最小的管理投入获得最大效益。２、要以科学的态度对待效率，树立正确的效益观念。行政管理的关键是要衡量投入的价值和获得社会效益价值。没有投入，行政管理无所事事。投入１分钱的管理活动，肯定无效益可言，但投入１００万甚至更多的行政管理活动，也许会有超出投入本身更多的效益，也许什么效益也不会产生，因此，要有科学的态度和正确的效率观。３、要提高全体行政人员的业务素质。提高政府工作效率，要首先提高行政人员的能力，特别是决策能力、依法行政能力、宏观调控能力、社会服务能力、现代化办公能力等等。要具有适应时代发展要求的综合素质，只有这样，行政管理才能够科学化，提高行政效率，降低行政成本才会落到实处。
（五）培训干部，更新知识，优化行政人员的素质。全面提高政府工作效率，对行政人员提出了更高的要求，它需要行政人员的行为能力全面提升，因此，必须对行政人员队伍进行全面培训、终身培训，把行政人员队伍建成学习型干部群体。对新进人员培训要突出适应性，着力提高胜任本职工作的能力；晋升领导职务的人员培训，要根据所任职务分层次选择重点提高担任领导职务的人员的政治鉴别力和拒腐防变的能力，总揽全局和战略思维的能力，领导经济、社会发展等工作和驾驭社会主义市场经济规律的能力，科学决策和依法行政的能力，统筹协调和处理复杂问题的能力的内容；更新知识培训以及专业知识培训等要相对减少纯理论课程，逐步增加操作性课题。积极开展公共管理硕士（ＭＰＡ）教育，提高行政人员专业化管理能力。通过各种培训，全面提升行政人员的整体素质，为提高行政效率打下基础。
总之，我国行政管理的社会主义性质，决定了我国行政管理活动的宗旨必然是为人民服务，这就要求政府在管理过程中，要运用现代科学的管理方法和手段，并树立行政人员的现代管理意识、效益意识，实现行政管理的科学化，不断提高工作效率，降低行政成本，更好地为社会主义现代化事业服务，为全面建设小康社会服务。