近年来，工伤认定案件呈每年上升趋势，通过行政复议渠道解决工伤认定行政纠纷的案件也逐年增加。我区2006年作出工伤认定决定有43起，2007年84起，2008年205起，不服工伤认定决定提起行政复议案件2006年有1件，2007年1件，2008年9件。如何最大程度地保护伤亡职工的合法权益，及时、有效地实现伤亡职工的权利救济，是当前行政复议工作面临的一个主要课题。本文从当前我区工伤认定行政复议案件中凸现的几个问题入手，对相关问题提出浅见。
一、关于劳动关系的认定问题
在审理工伤认定行政复议案件时，首先要审查伤亡职工与用工单位之间是否存在劳动关系的问题。《工伤保险条例》在第十八条规定“提出工伤认定申请应当提交下列材料”中就要求提供“与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料”。这说明，劳动关系是否存在，是工伤认定的首要条件。一般来讲，根据《劳动法》和《劳动合同法》等的规定，建立劳动关系，应当订立书面劳动合同。劳动合同一直是我国劳动关系的主要表现形式。依据劳动合同来认定劳动关系，这是很简单、也是最通常的做法。但是，在现实的劳动就业市场中。并非所有的劳动关系都能依照法律规定建立，有些是劳动者刚上班没有及时签订劳动合同，有些是用人单位从来不与劳动者签订劳动合同，还有些是用人单位为规避有关法定义务，尤其是社会保险义务，通过订立诸如承包、承揽等合同形式来掩盖真实的劳动关系，逃避责任，从而导致事实劳动关系的大量存在。如何认定及规范事实劳动关系在行政复议案件中显得尤为重要。劳动社会保障部在2005年5月25日作出《关于确立劳动关系有关事项的通知》（劳社部发〔2005〕12号），对事实劳动关系的认定提出了标准：“1、用人单位和劳动者符合法律、法规规定的主体资格；2、用人单位依法制定的各项劳动规章制度适用于劳动者，劳动者受用人单位的劳动管理，从事用人单位安排的有报酬的劳动；3、劳动者提供的劳动是用人单位业务的组成部分。”
〔案例一〕某危险品运输公司与龚某签订承包合同，将其公司部分车辆发包与龚某经营，龚某每月上交承包款。龚某雇佣宋某为押运员，宋某未与龚某及运输公司签订劳动合同，但其依法办有该危险品运输公司的押运员证，龚某及运输公司也未为宋某办理工伤保险。宋某在某次运输危险品过程中被泄漏的盐酸烧伤，其向我区人劳局提出工伤认定申请，人劳局查清上述事实后，确认宋某与该运输公司之间存在事实劳动关系，作出了工伤认定决定。该运输公司不服，提起行政复议申请。在复议案件审理过程中，经我办与区人劳局反复宣传法律，做通了申请人的思想工作，最终运输公司向宋某作出了工伤赔偿，撤回复议申请。
笔者认为，该案中，宋某虽为龚某所雇佣，但其身份是运输公司的危险品押运员，所从事的劳动是运输公司业务的组成部分，与运输公司已形成事实劳动关系，其所受损伤应依法认定为工伤。
〔案例二〕某防水材料公司为搬迁厂房，要求方某为其拆除、搭建仓库顶棚，但仅签订了拆除协议，未签订安装协议。在安装过程中，方某雇佣的华某不慎摔伤致残。华某向区人劳局提出工伤认定申请，要求防水材料公司承担工伤责任。区人劳局认为方某与防水材料公司是承揽关系，不存在事实劳动关系，而华某是方某的雇工，华某与防水材料公司之间更不存在劳动关系，遂不予认定工伤。华某不服，向市人劳局申请复议，市人劳局认为方某及其召集的雇工与防水材料公司之间已形成事实劳动关系，撤销了区人劳局决定。防水材料公司不服，向柯城区法院提起行政诉讼，柯城区法院审理后，认为方某与防水材料公司系加工承揽关系，方某与华某形成劳动雇佣关系，判决撤销市人劳局的决定。华某不服，上诉于市中院，市中院审理后认为，防水材料公司与方某之间系承揽关系，但依据劳动社会保障部《关于确立劳动关系有关事项的通知》（劳社部发〔2005〕12号）中第四点“建筑施工、矿山企业等用人单位将工程(业务)或经营权发包给不具备用工主体资格的组织或自然人，对该组织或自然人招用的劳动者，由具备用工主体资格的发包方承担用工主体责任”之规定，认为防水材料公司应承担用工主体责任，遂判决撤销柯城区法院的判决，维持市人劳局的复议决定。区人劳局依据市中院的判决，又作出了华某所受损伤为工伤的决定。防水材料公司不服，向我区政府提起行政复议申请，在复议审理过程中，市检察院发出检察建议书，要求市中院再审，我区依法作出复议中止决定。现该案正在再审过程中。
笔者认为，该案的焦点问题在于本案是否适用劳动社会保障部《通知》中第四点的规定。笔者认为，防水材料公司与方某之间系承揽关系，华某为方某所雇佣，其从事的工作为方某所指派，并不能与防水材料公司形成事实劳动关系。且劳动社会保障部《通知》中第四点的规定为列举式，主体仅限定为“建筑施工、矿山企业”，搭建仓库顶棚的工作也非防水材料公司的“工程(业务)或经营权”范围，该案不能适用劳动社会保障部《通知》中第四点的规定。故防水材料公司无需承担工伤责任，华某应向方某提起民事诉讼。
二、关于上下班途中的认定问题
“在上下班途中，受到机动车事故伤害的”是《工伤保险条例》第十四条明确规定的七种工伤情形之一。在这个工伤情形中，“机动车事故”是比较容易理解的，但对“在上下班途中”的理解却存在很大的分歧，由于受伤用人单位和劳动行政保障部门对此理解不一，对“在上下班途中”的理解已成为审理工伤认定行政复议案件中最难把握同时也是最为关键的问题。笔者认为，“在上下班途中”一般应结合上下班时间、路线和目的地三个方面综合进行分析认定。
对上下班时间的认定发生争议，一般集中在职工上班违反规定迟到或者违反劳动纪律早退，在途中遭受机动车事故伤害是否可以被认定工伤的问题上。对此，笔者持肯定态度。原因有二：一是现行适用的《工伤保险条例》作了扩大宽松的规定。原《企业职工工伤保险试行办法》对上下班发生交通事故认定工伤的条件是“在上下班的规定时间和必经路线上，发生无本人责任或者非本人主要责任的道路交通机动车事故的”，而现有规定只要求“在上下班途中”，指的是职工在合理时间内往返于工作单位和居住地的合理路线，不再对时间和路线有特别规定；二是根据工伤保险立法中的用人单位单方责任原则（指在劳动关系中，用人单位作为劳动力的使用者和劳动条件的提供着，单方负有保护劳动者在劳动过程中安全和健康的法定义务）和无过错责任原则（指无论职工有无过错，只要发生了工伤事故，工伤职工都应当享受工伤保险待遇），职工不在用人单位规定的上下班时间上下班，途中受到机动车事故伤害，应该被认定为工伤，职工迟到早退属于违反用人单位的规章制度问题，用人单位可以根据规章制度的内容对职工进行处分，但不能成为不予认定工伤的抗辩理由。
对上下班路线的认定争议，一般集中表现为因绕道而发生机动车事故伤害能否认定工伤的问题。笔者认为，如绕道存在“合理的途径”，则可以认定为工伤。所谓合理的途径，指的是因交通不便（包括交通堵塞、道路施工、集会游行等不可避免的情形）而绕道、因工作原因（包括执行业务、出于工作目的等与职务相关的行为）而绕道、因日常生活的必须（包括接送小孩、去菜场买菜等日常生活上的必要行为）而绕道等绕道行为。
对上下班目的地，比较容易理解的是上班目的地为用人单位，争议较大的是下班目的地。有的单位为职工提供了宿舍，就认为职工的下班目的地应该在单位宿舍，这一看法于法无据，其至少剥夺了职工下班后与家人团聚的权利；有的职工不止一个家，平时下班回市区的家，假日前直接回农村的家看望父母，根据其生活习惯，笔者认为应认定为下班途中。
〔案例三〕王某因牙痛，上班期间请假未获批准，其在下班前数分钟离开公司，途中发生机动车事故身亡。其父为其认定工伤后，公司不服，向我区政府提起复议申请。区政府作出维持工伤认定的决定。
笔者认为，该案中王某提早数分钟下班，应属合理时间，公司虽有严格的上下班制度，但其存在管理不严的过错，且王某违反公司规章制度的行为，完全可以由公司依照规定进行处分，而不能以违反规章制度为由否认工伤的认定。
〔案例四〕滕某为外地人，某公司为其提供了三人合一室的单位宿舍，滕某除因天气原因在宿舍居住过数晚外，平常下班都回其与妻儿共同居住的租赁房。某天下班后，滕某驾驶摩托车不慎摔伤。伤愈后获工伤认定。公司不服，认为滕某下班后应回宿舍，其受伤地点不在上下班途中，遂向我区政府提起复议申请。区政府作出维持工伤认定的决定。
笔者认为，宿舍并非职工的家，仅是职工的休息场所，家应为其与家人共同生活居住的场所，故申请人的复议理由不能成立。滕某下班回家途中遭受机动车事故伤害应依法认定为工伤。