云南民族地区义务教育体制改革研究
_____XX县个案研究
（咨询报告）
义务教育体制改革是我国公共财政政策改革的重要内容，本项目研究以云南省XX县为例，在分析全省改革背景的基础上，通过对XX县的大量实地调研和问卷调查提出改革对策和建议。
一、XX县义务教育体制改革的基本背景
到目前为至，云南省129个县（市、区）全部完成了教师人事管理和教师工资上收到县的工作，撤消乡镇教办工作也已全部完成，“以县为主”的管理体制基本形成。
全省按照“以提高为目标，集中办学为方向，宜并则并，须增则增”的原则，调整学校布局。7年来，全省减少小学4000多所，校点7400多个。促进了义务教育质量、效益的提高。积极推动基础教育课程改革实验工作，推进素质教育发展。同时还改革用人制度，促进人才流动。一是实行校长公开招录制和校长任期目标责任制。取消校长行政级别和校长职务终身制，由组织、教育职能部门按照公开选拔、平等竞争、择优聘任的原则，面向社会公开招聘。二是按政策逐步实现对教师的管理由“身份管理”向“岗位管理”转变。全面认定教师资格，实行教师资格准入制，持证上岗，不具备教师资格者不得聘用为教师，打破教师终身制，放开教职工人事管理，实行“按需设岗、公开招聘、平等竞争、择优聘任、严格考核、合同管理”，使人才流动真正成为现实。三是改革学校内部分配形式。政府对学校实行“核编不定员，定岗不定人，增人不增资，减人不减资”政策，学校实行优教优酬、多劳多得原则，把教师业绩与收入分配挂钩，拉开收入档次。
认真落实国家有关“奖、贷、助、减、免”等各项资助经济困难学生的政策。以“三免费”教育为重点，有计划、有步骤、有重点地加快民族地区教育发展步伐。提高寄宿制、半寄宿制学校学生生活补助标准；探索总结“一族一策、一山一策、一族几策” 的工作思路和经验。通过这些政策措施的落实，形成了小学有免费教育，中学有寄宿制、半寄宿制，大中专有特殊班的基本符合本乡实际的民族基础教育体系。
随着以上各项政策措施的贯彻落实，一定程度减少了适龄儿童因贫困失学、辍学现象的发生，切实减轻了农民负担，有效改善了我省贫困学生的受教育状况，基本消除了边境地区适龄儿童失学、辍学和跨国外流就读的情况。达到了强国、兴边、睦邻的目的，巩固了“普六”成果，增强了“普九”信心，促进了边境民族地区教育事业的发展和教育体制改革的进程。
至2005年底，在全省129个县中，已有112个县实现了“普九”，覆盖率达到86％，超额完成“十五”规划目标；127个县实现了“扫盲”，青壮年文盲率降至5％以下，已有8 个州(市)全面实现“两基”。迪庆、怒江 2 个民族自治州也实现了“普九”县零的突破。
通过改革和发展，虽然云南省义务教育体制改革不断深化，取得了一定成绩。但由于财力弱、底子薄、历史欠账多，我省的义务教育体制改革之路依然任重道远。
（一）资金缺口大仍然是我省民族地区义务教育体制改革的主要障碍
1.财政投入不足，教育欠帐多，中、小学校危房面积大
目前我省尚未实现“普九”的17个县和未实现“扫盲”的2个县，全部集中在边远民族贫困地区，这些地方经济社会发展水平不高，贫困面大、贫困程度深，教育基础薄弱，地理环境和生存环境恶劣，县级财政困难，自有财力“保吃饭”、“保运转”均有困难，根本无力为当地教育发展及体制改革增加投入。
这些年来，尽管云南在教育投入方面采取了许多积极的措施，但对于教育发展不平衡、基础薄弱的云南省来说，教育经费投入与所须教育经费缺口仍然较大。至2003年全省历年教育欠帐累计约39.7亿元，就连社会经济发展较好的玉溪地区，为了如期实现“两基”，都有累计教育欠帐4.2亿元，玉溪地区尚且如此，我省其他经济欠发达地区的教育欠帐情况可想而知。
至2004年全省中小学（不含职业高中）危房率高达13.51%。以及因频繁发生自然灾害，造成的旧的危房未排除又增加了大量新危房的具体情况，要想在5年内排除全部危房，资金缺口还很大。
2.民族地区基础教育办学成本高，不利于教育体制改革的推进
云南大部分地区崇山峻岭的自然环境，因建设成本高带来的交通、通信等基础设施落后、居住分散的现状，必须建设寄宿制、半寄宿制学校，以及在我省的25个少数民族中，有14个民族用21种文字进行“双语”教学的特殊情况，不仅增加了我省的教育成本，而且使提高教学水平，推动义务教育体制改革困难重重。
3.农村寄宿制学校学生生活设施不足，条件简陋，严重影响了教育体制改革的进程
我省民族地区，由于受资金限制，在集中力量办学，收缩校点，重新调整学校布局后，无力增建扩建基本满足学生生活条件的农村寄宿制中小学校，因此出现了因撤并校点，学生人数不断增加，造成学校寄宿生宿舍及其他生活设施不足，致使学校不能保证寄宿学生的基本生活条件的情况，在我省农村寄宿制学校中，两人睡一张床，一张高低床睡四人，一间不到 12平方米 的房间居住16人，人均居住面积不到 1平方米 的现象十分普遍。如此简陋的生活条件，不仅严重影响了学生生活质量，而且不利于教育教学质量的提高及农村义务教育体制改革工作的顺利进行。
（二）教师数量不足，素质不高，心理负担沉重。
云南省的教师总体数量不足,分布不均衡,城镇超编,边远学校缺教师；小学教师基本满员,初中教师数量不足,高中教师紧缺,城乡教师数量不平衡,质量不均衡。教师学历合格率总体不高，一些教师敬业精神、进取心差，知识贫乏、狭窄，教育教学观念和手段落后，方法模式简单，教学理念、教学策略与新课改的要求相距甚远。教师全员竞聘上岗以来，教师普遍感到有紧迫感、危机感，心理负担沉重。
（三）“一费制”收费政策有待完善，教育体制改革政策急需配套措施
从我省民族贫困地区农村中小学校实行“一费制”收费标准的情况看，“一费制”主要是由杂费和教材费用组成。在“一费制”收费标准既定的情况下，如学校多数年级的教材费用在“一费制”收费标准中所占比例过大，学校的杂费收入就会相应减少，公用经费就会出现缺口，学校办学的困难将会增加；而对于教材费在“一费制”收费标准中所占比例不大的学生而言，势必会多交杂费，反而由此带来了试行“一费制”比未试行“一费制”时多交钱的情况，不利于减轻农民负担。
从各地实施的情况看，由于各级财政收支矛盾较突出，杂费标准的制定一定程度上受制于财政预算内生均公用经费拨款标准的情况下，通过实行“一费制”来强化并落实政府对义务教育的投入责任在具体执行中仍有一定困难，显得乏力。
从文山州的教育综合改革试点情况看，改革中的很多问题涉及到土地使用、城市建设发展、财政、人事、社会保障、学校收费等，条块分割的行政管理体制给教育体制改革工作带来很大困难。
（四）民族贫困地区群众教育观念落后，不利于教育体制改革的顺利进行
我省民族地区，特别是一些基础教育发展基础薄弱的地县（绝大部分是边远、民族、贫困地区），由于认识和实际的原因长期对基础教育发展投入不足，教育欠帐逐年增加，造成的当地教育质量不高，再加上依法治教的力度及群众的法制意识不强，还有部分地区群众受民族语言、文字，宗教和重男轻女思想的影响等原因，严重影响了当地义务教育发展和教育体制改革的进程。因此转变观念，提高认识已是当务之急。
二、XX县义务教育体制改革进展情况及存在的问题
认真落实了义务教育“以县为主，乡级负责”的管理办学体制。推行校长公选制和校长负责制。XX县已于2004年9月至2005年3月，按规定的程序对全县15所初级中学、16所小学共31所学校的校长进行了公选。在县教育局的组织领导下，实行并完善校长负责制，建立健全任期目标责任制，明确校长的责、权、利，实行民主管理和民主监督。
全面推行教职工聘任制。一是全面推行教师聘任制，实行“资格准入、竞争上岗、全员聘用、合同管理”，完善教师录用、考核、职务评聘晋升、奖励等政策措施。二是推进以聘用合同制和专业技术职务评聘分离为主要形式的教育人事制度改革。逐步放开教师队伍“入口”，疏通“出口”。对不具备教师资格、不胜任教学工作的人员实行转岗、分流，促进教师队伍有序、合理流动，鼓励优秀教师终身从教。三是制定以优化教职工队伍为目标的校内用人制度。采取双向选择、定编定员、定岗定职、聘任上岗、公平竞争、择优聘任、统筹兼顾、相对稳定、妥善安排的原则。在一定程度上优化了学校劳动组合，稳定了教职工队伍，调动了教职工的工作积极性。
实行绩效分配制度。为了调动广大教职工积极性、主动性和创造性，克服平均主义和“大锅饭”思想，增强内部活力。按照相关文件精神，金平县各乡（镇）中小学校结合本地、本校实际，制定了有利于促进学校管理水平和教育教学质量提高、有利于调动广大教职工工作积极性和创造性的教职工“绩效分配”实施办法。力求贯彻按劳分配、统筹兼顾、逐步提高的原则，使多数人能够得益，逐步建立能够反映教师工作特点及其价值的新工资制度。此办法已于2005年9月份在全县15所初级中学、16所小学共31所学校的2280位教职工中正式实施。
打破县、乡（镇）招生界限，整合教育资源，促进教育体制改革。近年来，为了加快金平县义务教育体制改革的进程，县委、政府采取多种有效措施，全面实施《中华人民共和国义务教育法》，以公办学校为主，积极普及九年义务教育，努力规范义务教育阶段公办学校的办学行为，打破乡镇招生界限，使义务教育阶段公办学校的小学毕业生就近免试升入初中的改革取得显著成效，在充分考虑全县学校布点的前提下，合理配置教育资源，逐步淘汰没有生源的学校，集中有限的资金大力支持生源广，质量高的学校的建设发展，对加强学校建设，增强学校办学活力起到了积极的作用。
通过改革，XX县的教育获得了较大发展，但由于受社会经济发展以及原战区等因素的影响，金平县在教育体制改革的过程中遇到了许多困难和问题，主要包括以下几个方面。
（一）“以县为主”的管理体制，使县级政府的责任过于繁重
现行的“以县为主” 的农村义务教育管理体制，在义务教育经费投入结构中，中央和省级政府的财政支持力度太低，州级政府“唱主角”，县级人民政府对当地农村义务教育发展负有主要责任的情况。对于向XX县这种财政自给率仅为19.30%（2005年）的国家级贫困县，县级财政保运转、保吃饭都非常困难，无力为当地义务教育发展和体制改革提供经济保证，更谈不上巩固和提高义务教育质量。以致学校运转难以维持（有些乡镇学校连最基本的教学用品也买不起）、危房改造难以完成（有的乡镇达10％—15％，同时每年还有约3％的危房自然增长率）、现有债务难以偿还（为按期完成“普九”，XX县教育至2005年底欠帐达8050万元）、教师严重缺编无法补充，“义务教育”有名无实，严重影响了义务教育的健康发展。
（二）教育经费投入严重不足，资金缺口巨大
XX县的义务教育经费投入由政府财政拨款和其他来源两个部分组成。其中其它来源仅占全县义务教育经费总数的5%左右。2000-2004年教师工资平均每年的支出占全县义务教育经费的74.12%。在其他来源中，比例最大的是学杂费，占47.50%，随着国家“两免一补”政策的全面推行，该项来源将逐步减少甚至缺失，其它来源显得十分单薄和脆弱，难以成为该县义务教育发展的有力辅助。为保障教师工资的足额发放，不得不压缩对教育其它项目的投入。
据调查，截至2005年9月，为完成“普六”和实现“两基”，XX县教育负债高达8050万元。在实地调查中了解到，虽然XX县代课教师的工作量与公办教师一样，但由于经费不足，每月工资只有100-150元，连基本生活都难以保证。另据测算，如果要完全满足普及九年义务教育的需要，还有16所学校的缺口等等资金缺口，使XX义务教育发展陷入了捉襟见肘的窘境。
（三）受体制机制和资金限制，人事制度改革难以深入推进
1.教师缺编严重，师资力量不足
由于体制改革，XX县自2001年起，普通师范毕业生不再分配工作，再加上每年正常退休和调往外地市、县的中小学教师很多，教师数量得不到新的补充，所以，XX县中小学教师正逐年递减，教师缺编数越来越大。2005年XX州编委核定XX县中小学教职工编制数为3531人，但该县实际有教职工数2590人，缺编数为941人，缺编率为26.65%。教师缺编在偏远地区更为严重,如XX中心小学的教师编制数142人，实际只有教师76人，缺编66人；XX中心校缺编37人，XX中心校缺编54人，XX中心校缺编58人。
2.教师聘任制难以落到实处
目前实行的一年一聘的教师聘任制度，与教育工作性质不相适应，操作起来难度大。另外，虽然实行了聘用合同制，但因学科结构不合理和缺编，使学校不能自主用人，更不能评聘分开，无法体现劣汰优胜的竞争机制。
3.校长年薪制没有经济可行性
在深化中小学人事制度改革中实行校长年薪制方面，校长年薪（经费）的来源存在一定的问题，一是从XX财力和实际来看，校长年薪太高，就算最优秀的教师的工资与其相比较悬殊太大；二是从XX的现实情况看实行校长年薪与金平社会经济发展不相协调。
4.绩效分配制流于形式
对教师的绩效分配，仍然是根据教师的工资，按一定的比例扣出来进行发放，有的只是做个样子，当月扣当月发；有的就算是骨干教师，但按方案规定，年终也拿不回自己被扣除的部分；根本没有实行真正的按劳分配，与实绩挂钩。
（四）受经济发展制约，办学体制单一
虽然XX县大力鼓励“民办教育”，推行“公办民助”、“民办公助”等不同形式的办学体制。但由于XX县贫困面大，且程度深，教育起步晚，教育发展整体水平不高，劳动者素质偏低，目前仍有近21万人口尚未摆脱贫困，无力供子女接受教育，所有这些因素都不同程度地制约着办学体制的改革与发展，所以至今义务教育阶段无一所“公办民助”或“民办公助”的学校，仍然处于公办教育一统天下的局面。另外，全县农村人口贫困面大的情况，也决定了金平的义务教育只能是国家办学，而且只能以中央和省级财政投入为主。
（五）农村义务教育发展困难重重
由于XX县财政困难，对农村义务教育的投入仅能保证人头经费，农村中小学公用经费严重短缺，学校普遍存在教学设备缺乏、危房问题严重等问题，严重制约了农村义务教育的发展和教育体制改革。
农村学校教师严重缺编，只能维持学生上学，教学质量难以保障。而农村教师群体由于长期得不到培训，专业知识得不到更新，知识老化。再加上农村教师与城市教师之间的待遇差别越来越大，优秀教师流失严重。师资和经费问题已经成为影响XX县农村义务教育发展诸多因素之中的最重要因素。
三、云南民族地区义务教育体制改革的对策建议
（一）深化行政管理体制改革，合理定位县级政府职责
从云南省及XX县的情况看，现行农村义务教育“以县为主”的行政管理体制，赋予县级政府过多的责任尤其是经济责任，在边疆民族地区是难以真正施行的。因此，给县级政府“减负”，合理定位边疆民族地区县级政府在农村义务教育中的职责应该成为深化行政管理体制改革的基本方向。
根据边疆民族地区的实际情况，县级政府的职责以四个方面为主：一是统筹规划义务教育的发展，因地制宜地逐步调整民族地区中小学布局，整合优质教育资源，保证义务教育阶段适龄儿童少年按时入学。二是根据本地教育发展需要，做好预决算报告，以确保中小学教职工工资、确保中小学正常运转经费、确保中小学危房改造等所需资金，为国家、省建立规范、稳定的经费投入保障机制当好参谋和助手，同时按要求使用和监督好每一笔教育经费。三是加强教职工队伍建设，提高教师整体素质，根据教育发展的需要和学校发展的实际，核定学校教职工编制。四是加强学校管理，提高教育质量。规划和指导各乡镇中小学教育教学改革，全面实施素质教育。
（二）改革经费投入体制，由中央和省级政府承担主要责任
从调查的情况看，关于民族贫困地区义务教育经费投入体制，完全沿袭目前的体制是不利于当地教育发展和体制改革的。离开了中央政府和省政府的支持，民族地区普及义务教育、巩固和提高义务教育质量、推动义务教育体制改革是难以落到实处的。课题组认为，在边疆民族地区，可以根据贫困县级别的不同采取相应的投入体制：“国家级贫困县的教育经费由中央政府直接负责，省级贫困县的教育经费由中央政府和省级政府共同负责”。
（三）改革人事管理体制，教师队伍实行公务员化管理
1.增加教师数量，充实教师队伍
民族地区中小学教师严重缺编的情况，将直接影响到义务教育的正常发展。因此，应优先解决增加教师数量的问题。具体途径有两条：一是利用本地人才。如金平县目前尚未分配工作的师范类中专毕业生有419人，大专和本科毕业生115人，共计534人。充分利用当地人才资源，通过公开招聘考试的方式从中挑选部分新教师，缓减教师严重不足的问题。二是吸收外地人才。在全国、全省范围内招聘教师。在新增教师的学历要求上，应该从实际出发，选用部分素质较好的中师毕业生，让他们通过在职进修的方式逐步提高学历层次。
2.教师队伍实行公务员化管理
为了提高边疆民族地区教师职业的吸引力，吸引大批优秀人才从事边疆民族地区教育事业；稳定边疆民族地区教师队伍，在边疆民族地区，将教师队伍的管理纳入公务员系列，实行公务员化管理，以便提高教师素质，激励教师队伍的积极性、主动性和创造性。
（四）改革办学体制，拓展教育资源，逐步发展民办教育
根据《民办教育促进法》，在政府经费投入有限，义务教育学校数量不足的情况下，如：金平县测算，要完全满足义务教育的需要，还需增加15所小学和1所初中。积极营造有利于民办教育快速、健康发展的良好环境，引进社会资本举办民办学校，形成公办学校和民办学校优势互补、公平竞争、共同发展的格局。各地应从实际出发，兴办民族教育，如XX县，可以把民办教育的重点放在初等职业教育上，首先举办一所民办的职业初中，积累成功经验后逐步发展和推广。
（五）实施“教育券”计划，资助贫困学生
家庭经济困难是云南民族地区中小学生特别是初中生辍学的主要原因，因此加大贫困学生资助力度是减少学生辍学的根本途径。根据以往经验，为了保证资助资金实现即定目标，对贫困学生的生活费补助，最好实施“教育券”计划，在具体操作中，需要特别重视以下几个方面的问题：
一是从性别上，重点资助女学生；从民族上，重点资助较少民族学生；从就学形式上，重点资助住校学生尤其是家庭远离学校的学生；从教育层次上，重点资助初中学生，小学重点资助五、六年级学生。
二是以保证学生的基本生活为标准。根据学生家庭的贫困程度，将“教育卷”分为三个档次，第一档为全额资助，第二档为半额资助，第三档资助三分之一。
三是资助协议。学校与受资助的学生和家长签订《资助协议》，明确双方的权利义务，学校保证资助及时到位，学生和家长保证学生不辍学。
四是资助监督。“教育券”由学校统一管理和发放，同时成立由学生、家长、教育行政主管部门三方联合组成的监督委员会进行财务监督。
（六）改革和完善教育内容，逐步发展初等职业教育
在保证完成国家规定的基础教育内容和课程体系的同时，结合当地学生和家长的需要，增加适当的实用技术知识，发展职业教育。第一，在小学和初中开设《卫生保健知识》课，提高学生的卫生保健意识和能力，提高学生的健康水平。第二，创办职业初中，逐步发展初等职业教育。既有利于培养建设社会主义新农村的实用技术人才，直接促进当地的经济发展，也符合国家大力发展农村职业教育的宏观政策。
（七）进一步转变家长的教育观念，营造良好的社会心理环境
在农村地区普及九年义务教育是一项社会系统工程，需要良好的社会心理环境作为深层的思想支撑，家长的教育观念在其中具有举足轻重的作用。实践证明，在贫困的边疆民族地区，完全靠自发途径和自然过程转变适龄儿童家长的教育观念是非常困难和相当漫长的。因此，应采取“多管齐下”的方法：以干预子女教育的观念、重男轻女的观念为重点，通过家长会议、黑板报、宣传单（片）和广播电视等途径进一步加大《义务教育法》的宣传力度，提高家长的教育法制意识；通过学生与家长、教师与家长的沟通与交流，转变家长的教育观念；另外，借助义务教育的相关法律、法规，采取一定的强制性手段（如经济手段）促使家长转变教育观念也是必要的。