农民用水户协会的监督与管理研究（张庆华,王艳艳,李博杰,孟夏）

时间：2022-02-20 15:05:10 浏览量：次

摘要: 农民用水户协会是参与式灌溉管理模式之一，我国正在大力推广。实践证明，要规范用水户协会的运行，充分发挥用水户协会的作用，必须加强对其监督与管理。分析了我国用水户协会的绩效与存在的问题，依据有关规定，提出了用水户协会的监督与管理部门，既组织管理部门为县（市、区）民政局，业务管理部门为县（市、区）水利（水务）局、灌区管理单位、乡镇水利站，并对各部门监督与管理的内容、方式进行了阐述，可供制定用水户协会的管理办法作参考。

关键词: 用水户协会;灌溉管理;监督与管理;社会团体

中图分类号: S273.3 文献标识码: A

1 概述

党的十六届五中全会提出了建设社会主义新农村的重大历史任务，而农村水利基础设施是社会主义新农村建设的重要内容。实践证明，农民用水户协会为农村水利管理体制改革提供了行之有效的管理模式，是推动社会主义新农村建设的重要措施之一。

农民用水户协会WUA（Water Users Association）是参与式灌溉管理PIM（Participatory Irrigation Management）的一种灌溉管理模式，是20世纪90年代初从国外引进的一种先进的农业灌溉管理模式。它通过在灌区成立由灌区用水户自愿参加的农民用水户协会，建立符合市场机制的供水和用水的管理制度，实现用水者自我管理灌区，使灌区经济自立的良性循环［1，2］。

近几年来，我国积极培育和发展农民用水户协会。2005年国务院办公厅转发《关于建立农田水利建设新机制的意见》指出“鼓励和扶持农民用水户协会等专业合作组织的发展，充分发挥其在工程建设、使用维修、水费计收等方面的作用”。2005年水利部、国家发改委、民政部联合下发了《关于加强农民用水户协会建设的意见》，全面系统地阐述了加强用水户协会建设的重要性、发展的指导思想和原则，规范了协会的职责任务、组建程序和运行管理，明确指出要为农民用水户协会健康发展营造良好的政策环境。到2005年底，我国已有30个省（区、市）不同程度地开展了用水户参与灌溉管理的改革，组建了以农民用水户协会为主要形式的各种农民用水合作组织2万多个，管理灌溉面积近667万hm2 （1亿亩），参与农户6000多万人［3］。灌区农民用水户协会在规范用水秩序、解决水事纠纷、节约用水、节约劳动力、确保工程维护和工程质量、提高弱势群体灌溉水获得能力、保证水费征收和减轻政府负担、减轻村级干部工作压力以及确保灌溉工程的良性运行等方面，均取得了显著成效［4～7］。因此，水利部副部长翟浩辉提出，“田间灌排工程由农民用水户协会管理，是灌区管理体制改革的一个重要方面”［8］。

目前，我国在农民用水户协会建设与发展上主要存在以下问题:①农民用水户协会农民的参与管理、监督力度不足［9］ ;②用水户协会运行不规范，有的用水户协会的财务不公开;③部分用水户协会只是形式上的存在，没有真正发挥协会的作用;④用水户协会管理人员普遍存在能力不足，缺乏必要的管理知识和专业技术。这些问题的存在严重影响了农民用水户协会效益的发挥和运行。究其原因，除了农民用水户协会本身理论研究还存在不足外，更主要的原因在于缺乏对农民用水户协会的监督与管理。目前的状况是，政府帮助用水户建立了农民用水户协会之后，很少有单位“过问”农民用水户协会的运作情况，既便是想“过问”也不知道该不该（是否有权、有责任）“过问”，如何“过问”。因此，加强对农民用水户协会的监督与管理，是确保农民用水户协会这一管理模式正常运行和可持续发展的又一重要工作。

2 农民用水户协会监督与管理的部门

2.1 社会团体的登记与管理

农民用水户协会是到当地民政部门登记注册的非营利性专业组织，享有独立的法人地位。而非营利性组织是指不以盈利为目的，主要开展各种志愿性的公益或互益活动的非政府的社会团体。

我国现行的管理制度规定，注册管理及日常性管理实行登记管理部门和业务主管部门双重负责的体制。根据1998年颁布的《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》规定:国务院民政部门和县级以上地方各级人民政府部门是本级人民政府范围内非营利性组织的登记管理部门，负责非营利组织的成立、变更、注销等或备案，对非营利组织实施年度检查，对非营利性组织执行条例的情况进行监督检查，对违法条例的行为依法给以处罚。按照规定，国务院和县级以上地方各级人民政府有关部门、国务院或者县级以上地方各级人民政府授权机构，是有关行业、学科或者业务范围内非营利性组织的业务主管单位。业务主管单位负责非营利性组织筹备申请、成立登记、变更登记、注销登记前的审查;监督、指导非营利性组织遵守宪法、法律、法规和国家政策，依据其章程开展活动;负责非营利性组织年度检查的初审;协调管理部门及其他有关部门查处非营利性组织的违法行为;会同有关部门指导非营利性组织的清算事宜。

条例还规定，对非营利性组织，按照其开展活动的范围和级别，实行分级登记、分级管理的原则。全国性的非营利性组织，在两个以上省、自治区、直辖市开展活动的非营利性组织，其登记管理机关为国务院民政部门，相应地，其业务主管单位是中央一级的党政机关以及中央人民政府授权的机构;地方性的非营利性组织，由所在地人民政府的登记管理机关（民政部门）负责登记管理，相应地，其业务主管单位是所在地党政机关以及同级人民政府的授权机构，跨行政区域的非营利性组织，由所跨行政区域的共同上一级人民政府的登记管理机关负责登记管理，相应地，其业务主管单位是跨行政区域的共同上一级党政机关以及同级人民政府的授权机构。

2.2 农民用水户协会监督与管理的部门

农民用水户协会一般以支渠或较大的斗渠控制范围为单元组建，在一般情况下，同一支渠或斗渠的用水户大多数都隶属于同一县（市、区），个别情况下涉及两个县（市、区）。根据分级登记、分级管理的原则，农民用水户协会的用水户都隶属同一县（市、区）的，由县级（市、区）民政部门登记，涉及两个县（市、区）的，应到两个县（市、区）的共同上级部门—即地（市）级民政部门登记。

对于农民用水户协会的监督管理部门，根据条例的规定，结合农民用水户协会的实际情况，其管理部门分为组织管理和业务管理两个部门。

（1）组织管理部门。农民用水户协会的组织管理部门为登记备案的民政管理部门，一般为县（市、区）民政局，主要负责农民用水户协会的成立、变更、注销的登记或备案，对农民用水户协会的年度检查等。

（2）业务管理部门。根据《水法》规定，县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作。农民用水户协会所从事的业务工作主要是灌溉用水管理、灌溉工程管理等，因此，农民用水户协会的业务主管部门应为县级及以上水行政部门。考虑到农民用水户协会的业务工作主要与灌区管理单位或乡镇水利站有关，灌区管理单位或乡镇水利站有对农民用水户协会进行业务指导的义务，而大面积推广农民用水户协会后，一个县（市、区）的农民用水户协会数量较多，因此，农民用水户协会的业务管理单位建议由县（市、区）水利（水务）局与灌区管理单位或乡镇水利站共同管理，其日常业务管理由灌区管理单位或乡镇水利站负责。

根据灌区管理范围和农民用水户协会一般为县级民政部门登记注册的实际情况，结合我国水行政管理体制，农民用水户协会的业务管理部门如下:

（1）设专管机构管理的大中小型灌区，业务管理部门为县（市、区）水利（水务）局和灌区管理单位。灌区管理单位负责管理灌区范围内的农民用水户协会，水利（水务）局负责管理所辖区域内的农民用水户协会。

（2）不设专管机构的灌区（如机井、大口井、扬水站等灌区），业务管理部门为县（市、区）水利（水务）局和乡镇水利站。水利（水务）局负责管理县

（市、区）内的农民用水户协会，乡镇水利站负责管理所辖区域内的农民用水户协会。

3 农民用水户协会监督与管理的内容

3.1 农民用水户协会组织的特点

农民用水户协会是农村专业经济协会组织形式之一，为非营利性社会团体，根据非营利性组织的特点，结合农民用水户协会的实际情况，其特点为:

（1）非营利性。农民用水户协会不以营利为目的，协会的目标是最大限度地满足用水户对灌溉水的需要，保证所辖灌溉工程的正常运行和可持续运行，确保灌溉工程效益的发挥。农民用水户协会可以开展一定形式的经营性业务，如利用所辖工程占地开展多种经营，利用余水进行水产养殖等。但其经营收入只能用于灌溉工程的维修、灌区建设、支付其它支出等，不能作为利润在协会用水户之间进行分配。

（2）非政府性。农民用水户协会是独立的自治性组织，属于民间社会组织，他不是水行政主管部门的一个机构，也不是灌区管理单位的一个机构。农民用水户协会通过供水合同与灌区管理单位发生关系，在业务上接受灌区管理单位和水行政主管部门的监督、检查和指导。

（3）公益性或互助性。农民用水户协会是用水户志愿加入成立的，其资金的筹措由所有用水户共同出资，共同出劳，并分担协会的费用。

3.2 监督与管理的内容

农民用水户协会的管理部门为民政部门和水利（水务）局、灌区管理单位，各部门的管理内容为:

（1）民政部门。民政部门的主要监督与管理内容为:①农民用水户协会的变更、注销、登记;②农民用水户协会的年度检查;③按照《社会团体登记管理条例》，对农民用水户协会执行条例的情况进行监督、检查，对违反条例的行为给以处罚。

（2）灌区管理单位或乡镇水利站。灌区管理单位或乡镇水利站负责农民用水户协会的日常业务管理，主要内容包括:①组织筹备农民用水户协会，帮助协会到民政部门进行申请和成立登记;②负责农民用水户协会的变更、注销登记前的预审查工作;③对农民用水户协会的工程管理、灌溉管理等进行监督和技术指导;④指导农民用水户协会进行节水灌溉，并对工程实施情况进行监督;⑤对灌区管理单位下拨给农民用水户协会的建设资金进行监督、检查;⑥对农民用水户协会的灌区改造计划、扩建计划等重要工程项目进行审核;⑦协调各农民用水户协会之间的关系，解决灌溉用水矛盾;⑧必要时旁听农民用水户协会代表大会，对农民用水户协会代表大会的过程和内容进行监督;⑨协助有关部门查处农民用水户协会的违法行为;⑩协助水利（水务）局对农民用水户协会进行年度考核。

（3）水利（水务）局。水利（水务）局对农民用水户协会的主要监督与管理内容为:①负责农民用水户协会的变更、注销登记前的审查工作;②监督农民用水户协会遵守法律法规和根据政策，依据农民用水户协会章程开展活动;③负责农民用水户协会年度工作报告的初审;④协调灌区管理单位与农民用水户协会的关系，处理出现的矛盾;⑤监督农民用水户协会与供水单位供水合同的实施;⑥负责组织对农民用水户协会的年度考核，协助县民政部门对协会进行年度检查;⑦对农民用水户协会的财务情况进行检查，对农民用水户协会的水价核算进行合理性检查;⑧会同有关部门指导农民用水户协会的清算事宜。

3.3 监督与管理的方式

对农民用水户协会的监督与管理采用自查、业务部门检查、民政部门审查等方式，以自查和业务部门检查为主。

（1）自查。农民用水户协会应在每年1～2月对协会上一年度的运行情况进行自查，并写出“协会年度工作报告”。年度工作报告内容包括:协会基本情况、协会按照章程开展活动情况、人员和机构变动情况、财务管理情况、工程管理情况、遵守国家政策和法律法规情况等。
“协会年度工作报告”可作为本协会年度代表大会的工作报告，提交“农民用水户协会代表大会”讨论通过。通过后的“协会年度工作报告”于每年3月20日前报相关业务管理部门汇总后报县（市、区）水利（水务）局初审。具体程序为:设专管机构管理的大中小型灌区，“协会年度工作报告”报灌区管理单位汇总;不设专管机构管理的灌区，“协会年度工作报告”报乡镇水利站汇总;汇总后的“协会年度工作报告”于3月31日前报县（市、区）水利（水务）局初审。

（2）年度检查与考核。县（市、区）水利（水务）局对用水户协会上报的“协会年度工作报告”进行初审，通过初审后的“协会年度工作报告”于每年5月31日前报县民政部门审查。每年3～4月，县（市、区）水利（水务）局组织灌区管理单位、乡镇水利站对所辖范围内的农民用水户协会进行年度检查。每2a对用水户协会进行1次考核，考核由县（市、区）水利（水务）局组织有关专家进行。

（3）年度审查。县（市、区）民政部门每年对用水户协会进行年度审查，审查以“协会年度工作报告”为依据，必要时县（市、区）水利（水务）局应协助民政部门对用水户协会进行现场检查。

4 结语

农民用水户协会是农村专业组织，为非营利性的社会团体，由于其在我国发展的历史不长，对其建设与管理仍处于探索和研究阶段。从我国目前已建用水户协会的运行情况看，要规范用水户协会的运行，真正发挥其作用和效益，必须加强对其监督与管理。目前国家和地方还未出台相应的法律法规，使得对用水户协会的监督与管理出现“缺位”和“不到位”。本文提出的对用水户协会监督与管理的部门、内容和方式，可为制定用水户协会管理办法提供参考。但是，由于用水户协会涉及用水户、村集体、乡镇、灌区管理单位、水行政主管部门和民政部门，如何对其进行监督与管理还需要进一步研究。

参考文献:
［1］张殿德，张庆华.经济自立灌排区理论与实践.北京:中国农业科学技术出版社，2002:2～3.
［2］李代鑫.中国灌溉管理与用水户参与灌溉管理.中国农村水利水电，2002，（5）:1～3.
［3］翟浩辉.大力推进农民用水户参与管理促进社会主义新农村水利建设.中国农村水利水电，2006，（8）:1～8.
［4］国家农业综合开发办公室编.农民用水户协会理论与实践.南京:河海大学出版社，2005:37～39.
［5］冯广志.用水户参与灌溉管理与灌区改革.中国农村水利水电，2002，（12）:1～5.
［6］李全盈.建立适合灌区基层用水管理的组织模式.中国水利，2003，（4）:43～44.
［7］张陆彪，刘静，胡定寰.农民用水户协会的绩效与问题分析.农业经济问题，2003，（2）:30～33.
［8］翟浩辉.培育农民用水户协会推进新农村水利建设.求是，2006，（3）:33～34.
作者简介: 张庆华，男，山东农业大学水利土木工程学院副院长，教授。
来源：《人民长江》2008年第2期

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