中国环境规划院总工王金南提出：正确处理生态补偿机制中十大关系

时间：2022-02-26 15:23:29 浏览量：次

为了进一步促进生态保护工作，建设资源节约型和环境友好型社会，国家环保总局已经启动生态补偿机制与试点工作，争取用2～3年的时间初步建立起一个适合我国国情的生态补偿机制。一些地方已正在积极探索建立生态补偿机制，为全面推行生态补偿机制提供了有益的经验。我们认为在建立和推行生态补偿机制中，应正确处理以下十大关系。

一、政府与市场

生态补偿机制是一种激励生态保护与建设、遏制生态破坏行为的经济手段，在取得环境效益的同时也能取得社会效益，起到调节社会相关者经济利益的作用。在建立生态补偿机制中，政府和市场都可以发挥作用。就目前环境保护阶段和市场经济而言，政府在建立生态补偿中的作用绝对是主要的，政府不仅要建立生态补偿机制的法规，而且在很多情况下依然是生态保护与建设的主要“买单”人，如建立生态补偿专项资金。只有在一些受损方和受益方十分明确的前提下，才可以充分发挥市场在建立生态补偿中的调节作用。

二、中央与地方

根据《环境保护法》，环境保护的责任主要在地方。因此，建立鼓励生态保护行为的生态补偿机制的主要责任也在地方政府。中央政府主要是为地方建立生态补偿机制提供政策导向、法规基础，同时引导建立一些全国性的、区域性的、跨省流域的生态补偿机制。在一些主要依靠财政支持的生态补偿中，要发挥中央和地方财政的双重作用，中央财政资金应该起到“种子基金”的作用。

三、生态补偿与扶贫

由于生态补偿的对象大多是一些相对落后贫穷的地区，因此生态补偿往往会与扶贫问题联系在一起。扶贫的目标、手段和方式与生态补偿并不完全相同。生态补偿不能等同于扶贫。生态补偿的主要目的不是解决社会公平和贫富差距问题。生态补偿不能解决收入分配的问题。此外，库区移民、生态难民、资源枯竭型城市产业转型等问题，在开始建立生态补偿机制时也不宜与生态补偿统筹考虑。

四、“造血”与“输血”

在建立生态补偿机制的讨论中，许多学者都呼吁要建立“造血”型生态补偿机制。从理论上说，这种呼吁是完全正确的，但实际操作存在着许多问题。一些需要补偿的地方绝大部分是守着青山绿水而贫困的地方，因此要把生态补偿转化成为当地的生态保护建设项目，鼓励当地居民承担生态保护建设项目，通过项目真正起到提高当地居民收入的作用。生态补偿切忌采用简单的财政支付转移方式，否则往往会转移到下一级政府官员的工资单上，连基本的“输血”作用也起不到，更谈不上生态补偿的生态保护目的。对于一些直接提供生态系统服务的农牧民，采用现金补偿的形式也是可取的“输血”补偿方式。

五、历史补偿与未来补偿

在建立生态补偿机制的过程中，一些地方认为对矿产资源开发历史遗留的生态破坏以及过去为下游提供的生态服务价值要给予“历史”补偿。“历史”补偿涉及到一些复杂的社会历史甚至是政治问题。因此，就目前可能的机制和国家财政能力而言，要完全给予“历史”生态补偿是不现实的，大部分生态补偿项目应该是为了一个共同的生态保护目标，对受损地区未来一段时期应额外投入或放弃发展的机会成本给予补偿。换言之，只有在解决完生态保护“新账”后才有可能来解决这些“旧账”问题。

六、生态付费与破坏补偿

在国际上，生态补偿的含义主要是对提供生态系统服务价值的付费。对于我国来说，除了大量的因提供生态服务功能价值需要补偿付费之外，还需要关注针对大量大面积破坏生态环境行为的赔偿性补偿，这是建立中国生态补偿机制中一个非常独特的问题。生态服务补偿付费是鼓励生态保护与建设的手段，而生态破坏赔偿性补偿是激励减少生态破坏行为的手段。因此，既要关注自然保护区、流域生态补偿，也要关注资源开发的生态补偿问题。

七、流域上游与下游责任

在流域的生态补偿机制中，关键的是上下游的责任关系界定问题。一般来说，不能简单地上游要求下游给予生态补偿。上下游都负有保护生态环境的责任、执行环境保护法规的责任。因此，上下游要建立“环境责任协议”制度，采用流域水质水量协议的模式，下游在上游达到规定的水质水量目标的情况下给予补偿；在上游没有达到规定的水质水量目标，或者造成水污染事故的情况下，上游反过来要对下游给予补偿或赔偿。

八、综合平台与部门平台

建立生态补偿机制一个重要环节就是建立补偿平台。目前，各级政府已经建立了一些行之有效的生态补偿部门平台。从运作效率来看，建立一个综合的、以政府主导的生态补偿平台是一个首选方案，如浙江省就以建设生态省平台从而建立了覆盖全省的生态补偿机制。但是，从实际操作的角度，应该鼓励地方因地制宜采用多种形式的平台，不要过分强调建立综合生态补偿平台。在条件成熟的情况下，建立综合的生态补偿专项资金，但项目运作依然可以采用部门运作的方式，从而充分发挥综合管理部门和资源生态保护部门的积极性。

九、补偿标准与协议补偿

在建立生态补偿机制中，生态补偿标准是一个很有争议的问题。理想的情况是，根据生态服务价值评估或者生态破坏损失评估建立生态补偿标准，但这往往会招致补偿方的质疑和反对，而且补偿方有时也会给出截然不同的估算。在这种情况下，生态补偿问题的本质就是接受补偿的意愿和支付补偿的意愿之间的协商平衡问题。因此，采用双方“讨价还价”的形式达成“协议补偿”要比根据理论价值估算确定补偿标准更加可取。

十、财政资金与社会资金

任何生态补偿机制的建立最终都要涉及筹集资金的问题。筹集资金的渠道可以是政府财政资金，也可以是社会资金。从目前的地方实践来看，政府资金在建立生态补偿机制中起到了主要的作用，尤其是像浙江、福建、江苏这样一些经济发达地区。要根据生态保护的事权责任关系建立生态补偿机制的融资渠道。对于一些受益范围广、利益主体不清晰的生态服务公共物品，应以政府公共财政资金补偿为主；对于生态利益主体、生态破坏责任关系很清晰的，应直接要求受益者或破坏者付费补偿。

(作者系国家生态补偿试点项目技术组组长)

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