(内蒙古银监局，内蒙古 呼和浩特 010019)
摘 要：本文对政策性银行在内蒙古老少边穷地区的服务现状进行了详细调研，剖析了政策性金融支持老少边穷地区中存在的问题，并提出了相关的改进意见，意在推动政策性金融服务老少边穷地区社会主义新农村建设的步伐。
关键词：政策性银行；农村；内蒙古
中图分类号：F830.31(226) 文献标识码：A 文章编号：1007—6921(2007)07—0002—02
1 内蒙古政策性银行服务老少边穷地区的现状
内蒙古现有国家开发银行和农业发展银行两家政策性银行，截至2006年6月末，共有85个机构1 832人，其中在老少边穷地区有48个机构967人，机构占比56.47%，人员占比52.78%。
两家政策性银行共向5个盟市的老少边穷地区7个行业36个项目累计发放122 174万元贷款，现有贷款余额98 726万元。其中短期贷款余额40 226万元，占比40.75%；中长期贷款余额58 500万元，占比59.25%。
2 内蒙古政策性银行服务老少边穷地区的问题
2.1 社会主义新农村建设与政策性银行政策业务法规障碍问题
1994年，政府设立政策性银行之初，是期寄政策性银行能够承担更多的财政政策任务，扶持特殊行业，弥补商业银行不愿涉足的瓶颈领域。随着经济的发展，政策性银行已有许多业务逐渐融入商业性业务中。但由于政策性银行仍没有一个清晰的定位，监管依据和运行法规多数还是在政策性银行成立之初制定的，由于法律法规滞后，阻碍了业务创新。因此在新农村建设中，诸如农村道路改建、农业小型水利建设、农电农网改造、节水农业、农业科技项目推广、农产品保鲜储运业务等迫切需要发展的业务还无法得到审批，制约了政策性银行支持新农村建设步伐。
2.2 贷款总量偏小
一是贷款流量偏少，据调查2003年～2006年6月末，两家政策性银行共向老少边穷地区新农村建设累计发放122 174万元贷款，占政策性银行全部累计发放量的1.93%，两家政策性银行累计回收老少边穷地区新农村建设23 208万元贷款，占政策性银行全部累计回收量的0.52%。二是贷款存量偏小，截止2006年6月末，两家政策性银行在老少边穷地区用于新农村建设的贷款余额仅为98 726万元，仅占政策性银行全部贷款余额的1.62%。
2.3 贷款分布不均呈局部集中趋势
据调查，在全区分布老少边穷地区的8个盟市中，政策性银行仅覆盖了赤峰、呼市、锡盟、鄂尔多斯和通辽等5个盟市，金融支持的项目数分别为17、11、4、3和1个，赤峰和呼市两地占全部项目余额的77.78%，占全部贷款余额的84.07%。可见，贷款分布不均，多数集中在赤峰和呼市两地。
2.4 业务范围受限，投放行业少分布不均
由于业务范围受限，政策性银行无法支持老少边穷地区急需投资的电力、水利、通信和能源开发等项目。截至2006年6月末，政策性银行在老少边穷地区贷款仅投向了7个行业，分别是市政公共设施管理业10 400万元、制造业40 226万元、道路运输业41 000万元、畜牧业2 600万元、医疗业2 400万元、教育业1 600万元和批发零售业500万元，其中前3个行业在7个行业中贷款余额占比为92.81%。
2.5 准入门槛高，实际得到金融支持的客户较少
当前，除部分政策性涉农贷款业务外，政策性银行在老少边穷地区贷款的主要方式是抵押和担保，而县域以下多数小企业的抵押物资不足、变现能力差，很难获得银行贷款支持。据调查，截至2006年6月末，在老少边穷地区只有36个客户(包括企业和政府部门)得到了政策性银行支持，不足有贷款需求企业的20%。其中抵押贷款74 326万元，质押贷款19 400万元，担保贷款5 000万元，无信用贷款，抵押贷款占比为75.29%，多数涉农小企业由于达不到银行的准入门槛，得不到贷款支持，多数还是作坊型企业，处分散状态，这种现状也极大降低了农产品的附加值。
2.6 贷款期限长，风险高
一是政策性银行对企业抗风险能力和经营管理能力没有统一的评价标准，基层行对贷款风险的把握主要依靠自身经验的判断，特别吩中长期贷款的判断具有较大的主观性和随机性。二是经营风险的补偿措施尚未完善，基层行缺少可靠稳定的贷款损失补偿来源，风险损失难以控制在有效的范围内。三是部分项目以政府组织增信为质押担保发放贷款，对财政吃紧、信用欠佳的老少边穷地区来讲，中长期贷款存在潜在风险。据调查截至2006年6月末，政策性银行在老少边穷地区1年期以下贷款余额40 226万元，占比40.75%；1年期以上(含1年期)贷款余额58 500万元，占比59.25%，其中包括5年期贷款余额500万元，6年期贷款余额2 600万元，10年期贷款余额12 800万元，15年期贷款余额1 600万元，21年期贷款余额41 000万元。
2.7 区域资金外流，商业银行机构撤并，影响政策性银行的委代业务
一是有相当一部分县域资金外流。截至2006年6月末全区储蓄存款余额2 190亿元，内蒙古邮政储蓄存款余额为234亿元，占全区储蓄存款余额的1068%，全部上存。二是基层商业银行在不断撤并。据统计，三年间区内国有商业银行累计退出1 200多个机构，对政策性银行的委托代理业务产生了不利影响。同时随着新农村建设战略的实施，农村经济快速发展，对信贷资金需求有着巨大潜力，目前仅政策性银行驻守农村市场，也显得有些单薄。
2.8 高利率与农业投入低效益的问题
老少边穷地区是欠发达地区，农牧业占经济总量的80%以上，农牧业属弱势产业，用款量大季节性强，生产效益相对较低，理应成为金融部门尤其是农信社和政策性银行扶持的重点，而目前随着利率市场化步伐加快，为提高风险抵御能力，政策性银行的部分贷款项目也实际了上浮利率，高额的利息成本直接影响了农牧民对于农牧业生产的投入以及生活水平的改善。
2.9 机构较少，结算服务品种单一
几年来，政策性银行在老少边穷地区的金融机构数量一直没有增加，虽然政策性银行在不断提升结算服务改进网络建设，但在老少边穷地区政策性银行的结算业务主要以同城现金、转账及系统内联网汇兑为主，随着政策性银行业务的不断拓展，现有的服务网络、服务范围与日益增长的客户数量和服务质量的矛盾逐渐显现，对于客户需要的银行承兑汇票、票据贴现、异地委托收款、托收承付、国际结算等服务品种，却不能完全满足。
2.10 老少边穷地区投资环境较差，影响开发性金融发挥效率
一是老少边穷地区的部分项目缺少科学规划和清晰指导，项目决策在一定程度上易受行政体制的干扰，给政府选择留下寻租空间。二是国家开发银行与地方政府以财政承诺担保形式签订金融合作协议以防范风险，这虽然是一种隐性的国债风险，其风险易产生多米诺效应，比起现实的信贷风险更难以防范。为防范此类风险，一些地区对公益性或准公益性项目建立了财政还贷准备金制度，但对财政吃紧的老少边穷地区来讲，当地政府无力从有限的财政中划拨大量资金提足准备金，使财政还贷风险准备金形同虚设，易将风险转移至开发性金融机构。三是国家开发银行支持老少边穷地区的8个项目都是收费权质押贷款，国家未在法律中明确规定城建项目收费权可用于质押，由于配套法律、法规不健全，使得开发性金融机构作为债权人的利益得不到法律保障。
3 加快老少边穷地区政策性银行服务的建议
3.1 从政策法律层面解决政策性银行在社会主义新农村建设和改善老少边穷地区 基础设施建设中的职责定位问题
尽快制定与业务发展相匹配的法律法规，要明确政策性银行在社会主义新农村建设和老少边穷地区金融服务的职责和业务范围。发挥政策性银行作用，引进国外成型的支农发展经验，探索在老少边穷地区扶贫的有效金融服务方式。
3.2 积极调整信贷结构，稳步推进老少边穷地区金融服务步伐
一是政策性银行总行要通过资金拆借、购买重点建设债券等融资方式用于老少边穷地区的国家级、省级大型农业基础设施建设或农业开发项目。二是要营销和培植政策性银行在老少边穷地区新的利润增长点和黄金客户，加大中长期贷款投入力度的同时还要积极调整信贷结构，匀速推进各地短期贷款、票据业务等的市场占比。三是要把握社会主义新农村建设的契机，对于有市场、有潜力的小企业适度增加小额信用贷款的比重，合理确定贷款期限，满足农牧业生产周期的需要，积极开辟小企业融资绿色通道，助推涉农涉牧小企业健康成长。
3.3 多方协作，构建符合地区特色担保机制和信贷产品
一是建议试办小企业联保贷款。政策性银行可以在企业自愿或行业协会参与的基础上，建立小企业贷款联保机制，为小企业贷款提供担保，通过联保形式降低准入门槛，扩大市、县级政策性银行贷款的覆盖面。二是建议试开办担保公司担保类贷款。对于在地方政府有能力组建担保基金或担保机构的地区，或是在商业性担保能力较强的地区，政策性银行可以试开办担保公司担保类贷款，增加贷款种类，扩大贷款的覆盖面。三是建议创造条件试办对农户直接贷款，利用政策性银行点多面广、贴近城乡、了解当地经济环境的优势，在学习其他金融机构贷款管理经验的基础上，创造条件试办对农户直接贷款(如春耕贷款、水利建设贷款、农田改造贷款等)。四是建议通过建立“三农”经营项目贷款抵押担保机制，积极探索实行动产抵押、仓单质押、权益质押等担保形式，积极扶持建立多种所有制形式的担保机构，有效防范农村信贷风险，解决广大农民生产经营资金需求不足的问题。
3.4 扩大政策性银行业务范围，提高贷款审批效率，全力推动地区经济发展
一是适当扩大政策性银行的业务范围，农业发展银行在继续加大对农业产业化龙头企业信贷支持力度的同时，建议由现在支持单一农副产品收购加工企业拓展到整个农产品领域及其上下游涉农企业，由现在仅支持粮棉油领域拓宽到农林牧渔等领域。二是国家开发银行要在重点支持“两基一支”和城市化发展的同时，打破自治区老少边穷地区基础设施建设相对滞后的瓶颈制约，加强信贷投入，支持当地基础设施、资源开发和社会事业发展，促进当地医疗、卫生、教育水平提高，推进城镇化进程，为推动地区经济社会发展，构建和谐社会起重要作用。
